"暂缓不起诉"有何不可？
顾苗 赵景川
（安徽 合肥 230039）
近一段时间，南京市浦口区检察院因为推行"暂缓不起诉"的改革而将自己推进了舆论风暴的中心，大多数人对此持反对意见，在网上更是骂声一片，大有不把"暂缓不起诉"一棒子打死，誓不罢休之势。笔者并不以为然，对待"暂缓不起诉"，我们不应这样绝对的否定。
首先，笔者声明一下，"暂缓不起诉"这种叫法并不科学，"暂缓"的意思是暂时不予实行，而再加上后面的"不起诉"，意思恰恰与它实际需要表达的意思相反，所以，科学的叫法应当是"暂缓起诉"。为了行文的方便，在下文中笔者仍使用"暂缓不起诉"这种叫法。
仔细研究各种反对意见，我们可以发现大多数人持有的观点是：这项改革的合法性应受到质疑，因为按照我国刑事诉讼法律规定，检察机关对刑事案件审查后，只能作出两种决定：起诉和不起诉，没有第三种选择，所以这种"暂缓不起诉"没有法律根据；另外，它还损害了司法公正，违背了"法律面前人人平等"的宪法原则，损伤民众对司法公正的信心，并可能会形成一个特殊阶层、特殊群体。
笔者认为，既然要进行司法改革，就必然要对某些制度进行创新和完善，同时也要引进和借鉴其他国家良好的制度，所以在个别时候就有必要适当的突破现有法律的规定，进行某些新制度的试点，这也已经为我国的司法实践所证明，如我国进行的抗辩式庭审改革等。难道我们的改革一定要拘泥于现有法律的规定内，一个制度也只有在规定到我们的法律中之后才能进行？而假如这个制度被证明不适合中国，那将付出多大的代价！而试点恰恰可以避免这个代价，它是在个别领域或地区实施，一旦成功了就可以为我们所用，而不成功我们可以汲取教训，其适当突破法律是必要的，也是必然的。所以不能像反对者们那样，在他们刚一露头的时候，就大呼"狼来了"，而一棒子打死。我想南京市检察院检察委员会在制定《检察机关暂缓不起诉试行办法》时必定是考虑到这一点的。
具体而言，暂缓不起诉起源于德国，在日本刑事诉讼中已经成为很重要的一个制度，意指检察机关及其检察官，对于触犯刑法的犯罪嫌疑人，根据其犯罪性质、年龄、处境、犯罪危害程度及犯罪情节、犯罪后的表现等情况，依法认为没有立即追究其刑事责任必要而作出的暂时不予提起公诉的制度。这个制度具有非常文明的积极性质和价值，在日本运行良好，为绝大多数国民所拥护，而并不像反对者们所说的那样，必然会损伤公众对司法公正的信心，形成特殊阶层、特殊群体。而且由于暂缓不起诉后大多不经过审判程序，所以很大程度上节省了时间、资源，提高了效率。根据中德不起诉制度比较研究小组对上海、北京、福建等地作的调查表明，被检察机关起诉到法院而最终被判处有罪免刑或判处罚金的案件占所有公诉案件的13%，对这类案件适用暂缓不起诉未尝不是一种很好的选择。
而反对者们所说的违背"法律面前人人平等"的宪法原则的说法也并不能成立。按照他们的逻辑，死刑就应当适用于未成年犯、怀孕妇女，这样才能法律面前人人平等。他们可以反驳说，对未成年犯、怀孕妇女不适用死刑，是基于人道主义考虑，既然如此，那为什么对某些人，如未成年人、学生、偶犯等，就不能进行"人性化的帮教"，而适用暂缓不起诉呢？
在笔者看来，南京市浦口区检察院在进行"暂缓不起诉"改革中的不当之处主要有以下两个方面：第一，暂缓不起诉的适用范围过窄，仅限于在校大学生，而将更多应适用暂缓不起诉的犯罪嫌疑人排除在外，这当然会令许多人不平；第二，其要求学校应保留学籍的做法超出其职权范围，并不适当。因为在高校管理中，像"二次考试作弊"、"旷课超过一定学时"、"请人代考"等都被勒令退学或开除，而犯罪却可以保留学籍，这在学生中会造成处罚不公的感觉，所以当然会受到高校的反对，这也是其改革受到批评的一个很重要的原因。
综上所述，我们可以看出南京市浦口区检察院的"暂缓不起诉"的改革并不是反对者们所说的洪水猛兽，也不是某些学者所讲的为了"标新立异"，但其确实也存在许多不足之处，需要检察机关慎重对待。笔者也真诚希望南京市浦口区检察院的"暂缓不起诉"的改革能在接受各方批评意见的基础上加以改进，更加完善。
作者简介：
顾苗，安徽合肥人。
赵景川，江苏徐州人，安徽大学法学院诉讼法学硕士研究生。
联系方式：安徽大学法学院53#信箱。邮编：230039
电话：13053082791。0551-5125961。
E:xingchi0516@163.com;gumiao113@yahoo.com.cn
关于印发《浙江省普通国省道公路项目建设单位年度考核办法（试行）》的通知
浙江省交通运输厅
关于印发《浙江省普通国省道公路项目建设单位年度考核办法（试行）》的通知
浙交〔2011〕121号
各市交通局（委）、义乌市交通局：
为加强全省普通国省道公路项目管理，提高公路建设质量和管理水平，确保年度公路建设目标任务的完成，根据《浙江省交通建设单位考核工作指导意见》（浙交〔2010〕222号）等要求，特制定《浙江省普通国省道公路项目建设单位年度考核办法（试行）》。现印发给你们，请遵照执行。
二○一一年五月三十一日
（联系人：吕伟东，电话：0571-87811283）
浙江省普通国省道公路项目建设单位年度考核办法（试行）
第一章 总 则
第一条 为加强全省普通国省道公路项目管理，提高公路建设质量和管理水平，确保年度公路建设目标任务的完成，根据浙江省交通运输厅《浙江省交通建设单位考核工作指导意见》（浙交〔2010〕222号）等有关要求，制订本办法。
第二条 本办法适用于列入当年度省交通建设计划的普通国省道公路建设项目的建设单位。
第三条 省公路管理局（以下简称省公路局）受省交通运输厅（以下简称省厅）委托，负责全省普通国省道公路项目建设单位的年度考核工作。各市交通局（委）、各县（市、区）交通局应按有关规定及时、准确地提供所辖项目建设单位的相关考评材料。
第四条 考核工作坚持公平、公正、公开的原则。
第二章 考核程序
第五条 考核工作分自评、初评和考评三个阶段。
第六条 各项目建设单位于每年11月底前完成当年建设工作的自评工作，填写《浙江省普通国省道公路项目建设单位年度考核评分表》（见附件），并报县（市、区）交通局。县（市、区）交通局汇总后报市交通局（委）。
第七条 各市交通局（委）于每年12月15日前完成对所辖地区项目年度考核的初评工作，并向省公路局报送年度考评材料。
第八条 省公路局结合各市交通局（委）对建设项目的各类专项检查和省级检查、考评等情况，分别对各项目建设单位进行全面综合考评，提出年终考评意见，由省厅通报年度考核结果。省级检查、考评工作由省公路局组织，考评人员由省厅、省公路局、厅质监局等相关部门组成。
第三章 考核内容和评分办法
第九条 考核将对照年度考核目标，结合检查情况，对建设项目组织机构设置、基本建设程序、信用动态管理、合同管理（工程进度、工程质量、安全生产等）、标化工地管理、资金管理和政策处理等七个方面进行。考核结果分优秀、合格和不合格三种。
第十条 存在以下情况之一的，将被认定为年度考核不合格：
（一）无特殊情况，未能完成省政府下达的年度考核目标建设任务；
（二）发生死亡3人及以上较、重大安全生产事故的；全年累计发生3次及以上死亡生产安全事故的；
（三）发生重大工程质量事故的；
（四）瞒报、谎报有关工程安全及质量事故，或发生影响较大的安全、质量事故的；
（五）当年项目建设单位领导班子成员中被确认有违法违纪行为，受到党纪、政纪处分及司法机关处理的；
（六）发生恶意拖欠工程款，引发群体性事件的。
第十一条 考核评分根据考核分项内容设置分值：组织机构设置20分、基本建设程序20分、信用动态管理5分、合同管理27分、标化工地管理10分、资金管理10分和政策处理8分（具体评分标准详见附表）。
（一） 组织机构设置（20分）。
对建设单位组建的合法性、单位部门设置、人员配置、专业技术人员数量、单位人员管理、机构运转的专业性和高效性等进行考核、评分。
（二）基本建设程序（20分）。
对工程项目履行基本建设程序情况，项目建议书、工程可行性研究、初步设计、施工图设计、施工许可等基本建设程序的执行情况，环评、水保等各专项审批情况，项目设计、施工、监理、材料设备供应等招标情况，设计变更数量及设计变更报批是否及时等情况，项目交（竣）工组织情况以及项目资料报送情况等进行考核、评分。
（三）信用动态管理（5分）。
对建设单位是否建立信用动态管理台帐，每年度施工、监理企业信用评价是否客观、公正等进行考核、评分。
（四）合同管理（27分）。
对建设单位是否违背有关规定，与设计、施工、监理单位签订合同进行考核评分；结合检查情况，对工程质量管理保证体系、质量管理和实体工程质量情况进行考核、评分；对在建项目的年度投资计划及分项形象工程进度完成情况进行考核、评分；对当年新开工项目前期工作完成情况、开工日期距工可、初步设计批复时间、投资额完成情况进行考核、评分；对工程款计量支付是否及时，考核项目安全生产制度、责任体系是否健全、落实到位，教育培训、现场管理等措施是否有力等进行考核、评分。
（五）标化工地管理（10分）
根据《浙江省普通国省道公路建设工程标准化工地建设管理和考核办法》对施工单位的情况进行考核、评分。
（六）资金管理（10分）
对建设单位是否严格按批复的概预算控制使用各项建设资金，是否能按照工程进度及时筹集和足额到位建设资金，是否及时拨付前期征迁款，并督促及时下发到征迁户，是否出现挪用建设资金现象，工程完工后是否及时编制竣工财务决算，并报有关部门审批等进行考核、评分。
（七）政策处理（8分）
对建设单位是否按领导重视，措施得力，依法、及时完成征迁工作、形成良好无障碍施工环境等情况进行考核、评分。主要考核项目参加各方关系是否和谐；与地方政府及沿线群众沟通协调、互相配合的渠道是否畅通；是否建立“政府主导、交通牵头、部门配合、合力推进”的良好前期工作机制；是否与相关部门互相配合、协调，合力推进项目建设环境；《浙江省交通建设领域农民工工资支付管理暂行办法》执行情况是否良好等。
第四章 考核结果
第十二条 考核按各考评项目相应要求进行考评，达到考评要求的得满分，否则，按评分表要求相应扣分。考核分数低于75分为不合格，75-94分为合格，95分（含）以上为优秀。
第十三条 省级考核每年组织一次，根据考评得分进行排名。对排名前十名且综合得分为95分（含）以上的建设单位进行通报表彰，对考核不合格的建设单位进行通报批评。考核结果将和省厅对各市交通局（委）的年度考核挂钩。
第十四条 考核结果与项目所在的县（市、区）交通局下年度建设计划挂钩。对通报表彰优秀的，省厅将优先安排项目和建设计划；对考核不合格的，省厅将少安排或暂缓安排次年新列的公路建设项目和建设计划。
第五章 附则
第十五条 本办法由浙江省交通运输厅负责解释。
第十六条 本办法自发布之日起执行。
附件
浙江省普通国省道公路项目建设单位年度考核评分表
国省道项目名称：
建设单位名称： 县（市、区）交通局：
考核内容 扣 分 标 准 分值 项目自评分 市评分 省评分
一、
组织
机构
设置
（20分） 建设单位具有批准成立的文件，有法定代表人或负责人的任职文件，有相关部门颁发的《企业法人营业执照》或《事业单位法人证书》或县级以上人民政府组建指挥部的正式文件。全部具备的得满分，每缺一项扣1分。 2
建设单位设有计划、质量、安全、技术、财务、征迁等主要职能管理部门，部门职责分工明确、管理制度完善的得2分，否则酌情扣分；
项目主要负责人、技术负责人、安全生产负责人、财务负责人等具有相似工程的工作经验，具有相应要求的职称或资格证书，工程管理经验丰富，担任过相似工程的负责人，得4分，否则酌情扣分。 6
建设单位的工程技术和安全生产管理人员在专业、职称和数量满足相关要求，直接从事工程技术管理的人员不少于单位总人数1/3的得满分，否则酌情扣分。 5
建设单位能根据工程需要及时引进、充实和调整内设部门及人员，保证各岗位人员数量和能力始终能够满足工程建设需要的，得2分，否则酌情扣分；建立学习制度，组织内部技术和管理人员进行学习的，得2分，否则酌情扣分。 4
建设单位在初步设计审批前，将组建后的机构组成、人员配置等基本情况按要求填写并上报备案部门的，得2分，否则不得分；能按时参加岗前培训和在岗培训的，得1分，否则酌情扣分。 3
二、
基本
建设
程序
（20分） 建设单位按批准的建设规模、技术标准、建设工期和投资组织建设的得2分，否则每不符合1次扣1分；依法组织勘察设计、施工、监理招标的得2分，每少1次扣1分，扣完为止。 4
按规定需进行项目规划、项目建议书、工程可行性研究、初步设计、施工图设计等基本建设程序，每缺少1项扣1分；无特殊情况，开工日期距初步设计批复日期每超过1年扣2分，扣完为止。 3
建设单位能及时申报工程质量安全监督，接受工程质量安全监督机构监督的，得1分；在正式开工前按规定办理施工许可的，得2分。否则不得分。 3
严格执行变更设计有关规定，及时报批重大和较大变更及相关报备材料；按合同规定及时审批一般变更和审结新增单价的，得满分。否则，未按变更设计管理有关规定执行，存在重大和较大变更工程未批先建的，每起扣1分；未及时审批一般变更的，每起扣0.5分，未建立设计变更管理台帐的扣1分，扣完为止。 6
建设单位能按时完成交工验收，及时完成工程竣工验收前的相关准备工作，组织编制工程竣工文件和竣工财务审计决算的，得2分，否则酌情扣分。 2
建设单位能及时上报工程建设计划、工程进度统计报表、质量安全生产情况的，得2分，否则酌情扣分。 2
三、
信用
动态
管理
（5分） 建立信用动态管理台帐的，得2分。 2
建设单位每季度对参建施工企业的合同履行情况、奖惩记录、社会责任等进行核查和评分，并将核查情况及时、真实的记录在台帐中的，得2分，否则酌情扣分。 2
年度对施工、监理企业信用评价及时、客观、公正的，得1分。 1
四、
合同
管理
（27分） 建设单位不违背有关规定及时签订设计、施工、监理合同， 得2分，否则酌情扣分。 2
项目质保体系健全，质量保证措施到位，质量管理责任落实，得3分，否则，每缺1项扣1分。 3
工序管理严格，质量检查到位，平时措施有力，整改问题及时，管理规范的得10分，否则，每项扣1～2分。其中，被质量监督部门行政处罚的，每起再扣0.5分；被交通主管部门书面通报的，每次再扣2分。 10
工程前期各项工作按计划完成（新开工项目）、完成省厅下达年度计划投资额、或达到省厅考核目标内容的，得满分；工期每随意延迟或提前半年扣1分。 5
建设单位月工程款计量支付及时的，得满分。否则，违反合同约定超期支付的，情节一般的扣1～3分，严重拖欠工程款的，扣4-7分。不及时退还投标保证金的扣2分，扣完为止。 7
五、标化
工地管理
（10分） 标化工地建设管理按国省道公路标化工地管理考核办法进行考评。认真做好标化工地工地管理的，得10分，否则按该项目各施工单位得分情况计算算术平均值。 10
六、
资金
管理
（10分） 建设单位严格按批复的概预算控制使用各项建设资金，实行专户存储、专项核算、专款专用，并落实安全生产费用的，得2分，否则酌情扣分。 2
项目业主按照工程进度，及时筹集和足额到位建设资金，未出现挪用建设资金现象的，得满分。否则，资金到位比工程进度滞后的，扣1-2分。 2
前期征迁款及时拨付，并督促及时下发到征迁户的，得满分，否则酌情扣分。 2
落实民工工资支付相关措施有力，工资发放到位的，得满分，否则酌情扣分。 2
工程完工后及时编制竣工财务决算，并按规定报有关部门进行项目审计、审批的，得满分，否则酌情扣分。 2
七、
政策
处理
（8分） 建设单位成立专职政策处理部门或委托当地政府负责政策处理的，得2分，否则不得分。 2
领导重视，措施得力，依法、及时完成征迁工作，形成良好无障碍施工环境，得满分。否则酌情扣分，每发生1起严重阻碍工程顺利实施并造成较大社会不良影响的，每次再扣2分，扣完为止。 4
参建各方之间工作协调，与地方政府及沿线群众关系和谐；沿线建设环境良好、平安，得满分。否则，酌情扣分。 2
填报单位：（盖章） 填报日期：
