浅谈对宪法修改的几点意见
王能干 徐厚清
我国现行的宪法颁布于1982年12月4日，后历经三次以“修正案”的方式作出的修改，共有17条条文。随着中国共产党第十六次代表大会的召开以及我国在新世纪新阶段全面建设小康社会之宏伟蓝图和行动纲领的制定，修改现行宪法的呼声正日益高涨。学者普遍认为，现行宪法的某些规定与形势的发展不相适应，甚至制约和限制了我国政治、经济、社会文化等各方面制度的良性发展。如果宪法不加以适时适当的修改，就无法体现宪法所追求的最高法律价值，更难以指导其他法律调整各项社会秩序，规范各项法律关系。虽然形势的发展有“逼”着宪法修改的趋势，但修改的原因、哪些法律属于宪法的范畴需要加以修改、如何修改宪法却并不仅仅是一个实践的问题，更是一个法律层面的问题，需要进行理性的思考。否则，盲目修改，只会导致宪法权威的丧失以及对宪法功能的损害，从而达不到应有的效果。下面笔者仅就宪法修改的原因、哪些法律属于宪法的范畴需要加以修改以及如何修改宪法谈谈几点浅薄的意见，与各位学者切磋。
一、关于修改宪法的理由
目前绝大多数成文宪法的国家都会在宪法条文中规定可以对宪法进行修改，只有极少数国家的宪法没有规定专门的宪法修改程序，或者直接将宪法称之为“永久宪法”，或者说对宪法的修改加以非常严格的限制。从总的发展趋势来看，可以对宪法进行修改应该说是毋容置疑的。问题的关键是，所有国家的宪法都不会明确地说，修改宪法的原因是什么，在什么情况下可以修改宪法，在什么情况下应当修改宪法。从各国的宪政实践看，宪法修改的原因归纳起来有两点：一是为了使宪法的规定适应社会实际的发展和变化；二是为了弥补宪法规范在实施过程中出现的漏洞。用一个词概括来说，就是“拾遗补漏”。因为实际的社会瞬息万变，再高明的立法家也无法预料十年后或者五十年后的社会究竟是怎样的面貌，人们对宪法的认识是不是发生了改变，社会的各种基本矛盾和冲突又将如何变化。为了适时调整各种社会关系，对宪法进行某种程度的修改之必要性再也不会有人怀疑。但是这两点理由果真就是修改宪法的最适合的理由吗？笔者认为，修改宪法的最深层次的原因应该是宪法实际的规定与这个国家、社会以及人们追求的最高价值目标不完全重合。这里的价值目标包括几个层面，如经济、政治、思想文化及法律方面的目标。当依照现行的宪法所涵盖的指导人们实践的一些规程无法达到这一最高价值目标或者最高价值目标发生了重大变化时，会有两种结果的出现。一种结果是对宪法进行修改，另一种情况是对最高价值目标的修正。举例来说，1954年我国制定第一部宪法以前，《共同纲领》起着临时宪法的作用。而随着形势的发展，国家的根本任务、国家的根本性质、生产资料所有制以及公民的权利和自由方面发生了一系列深刻的变化，而《共同纲领》已不能满足和适应国家对社会进一步向前发展的需要，于是就有了新中国第一部宪法的出笼。而到了1975年，“左”的思想肆意横行和泛滥，国家或社会的价值目标发生了根本性的变化，即总的指导思想转变为以“阶级斗争”为重点，因此，1975年宪法可以说是宪法规定与最高价值目标不重合导致修宪的典型产物。再从宪法具体规定公民基本权利的规定看，现在普遍认为修宪时应当增设的“迁徙权”，为什么会在1954年的宪法里规定有这一条而1982年宪法却没有呢？是因为1954年时我国实现“迁徙权”有现实的基础而1982年却没有呢？不是的。主要的原因在于1954年人们普遍认为未来的政治、社会、生活模式下公民可随意选择定居地，是一种追求和向往，而1982年制宪时却认为迁徙权只会导致国家人口大量流动从而影响经济的发展。也就是说，在宪法里规定某一项内容时，并非就有一定的现实基础，而是在宪法里要反映人们的最高价值目标。再如现在很多学者提倡在未来的宪法中增设“私有财产神圣不可侵犯”的内容。笔者认为，这种观点是基于以下逻辑推理而得出的：公民应当拥有一定的财产；公民的合法财产应当受法律保护；公民的合法劳动收入和非劳动收入是公民的财产即私有财产；私有财产应当受到保护；私有财产神圣不可侵犯。对于这种观点是否正确，我们不去考虑，只从两个方面来分析。第一，这种推理的本身就犯了逻辑上的错误，合法的财产是私有财产，而私有财产是否都是合法财产呢？世界上会有哪一个国家的立法去保护非法的财产呢？第二，“私有财产神圣不可侵犯”应当算是一种最高的价值目标，一旦这种价值目标与现行宪法规定不重合时，就必须对宪法予以修改或者对最高价值目标进行修正。而一个国家或社会的最高价值目标在某个时期并非都是正确的，当错误的价值目标被写进宪法，只会导致混乱的产生。结合以上的分析，笔者认为，导致宪法修改的深层次原因不是要对宪法进行“拾遗补漏”，而是宪法实际的规定与这个国家、社会及人们追求的最高价值目标不完全重合。而宪法修改的前提就是要审视这种最高价值目标的正确性与合理性。不适当的修改不如不修，而错误的修改则只会导致严重的后果。
二、严格宪法修改程序的对象应该包括宪法性法律
以上我们所谈到的宪法修改，仅仅停留在修改1982年《中华人民共和国宪法》的前提和基础上。即通常据说的严格限制修改宪法、规定宪法修改的主体、程序等一系列内容都只是针对1982年宪法的。笔者认为，严格宪法修改的程序，不应只针对1982年宪法，还应包括宪法性法律。对这些宪法性法律的修改，亦应当给予一定程度的限制，将它们放在同1982年宪法同样的高度来对待。笔者认为主要的理由有：
（一）根据一般的理解，我国宪法的源源形式包括成文宪法典、宪法性法律、宪法惯例、宪法解释、国际条约和国际习惯等。单就宪法性法律而言，它们的效力层次如何定位？是等同于一般的法律，还是高于一般法律、仅次于宪法典或者说等同于宪法典？我们说，规定法律的效力层次，主要目的不在于给法律排座位，评判谁优谁劣，而在于解决一部法律和其他法律在内容上的冲突与不协调，以哪一部法律为准则来解决这种冲突和不协调的问题。基于法律的效力层次而建立起来的违宪审查制度，就是要审查或裁决某项立法或某种行为是否合宪。虽然我国尚未建立起健全的违宪审查制度，司法实践中的案例极少，但毕竟这一问题日渐凸现，有的甚至相当严重。而这里所说的是否合宪中的“宪”是不是单纯的指宪法典呢？笔者认为应作广义的解释，包括宪法典和宪法性法律及其他宪法规范。目前我国的宪法性法律有国籍法、选举法、特别行政区基本法等，虽然它们和宪法典所规定的内容各自分工不同，后者主要规定国家最根本、最重要的问题，前者则规定了国家的一些基本制度、重要的原则，但二者所规定的内容都是国家最重要的制度，对其他法律具有指导作用。因此，二者的法律效力层次应该是平等的。
（二）对宪法性法律的修改应遵循严格的程序。因为如前所述，宪法性法律规定了国家重要的制度和原则，对其修改看不重要，实则会隐性地在某些根本性制度产生潜移默化的影响。如我国1995年全国人大常委会第二次会议对选举法进行了重大的修改。如将省级人大与全国人大农村与城市代表所代表的人口数之比改为“四比一”；乡镇选举委员会交上一级人大常委会领导等。立法机构设计这些制度的目的就是这了完善我国的政治制度，而如果频繁地对宪法性法律文件进行修改，即使立法或修改意图是良好的，有时也会导致适得其反的后果。再如我国宪法规范了公民的各项基本权利，而实现公民权利的重要前提和基础是必须具有公民身份，而公民身份之取得是依据宪法和国籍法等法律的。我们不能说这两部法律中，哪一部的规定就不重要。而如果对《国籍法》中取得公民身份的内容进行了修改，有可能会导致某些人公民身份的变化，进而影响到其公民权利的实现。这就是一个严重的问题，因对宪法性法律进行修改，而影响到了宪法的作用。因此说，应当对宪法性法律的修改进行严格的限制。
（三）宪法性法律要统领其他法律，其严肃性相当重要。而严格限制对其修改，是稳定其他法律的根基。目前我国宪法性法律的主要修改权在全国人大常委会，笔者认为无不妥之处，但全国人大常委会对宪法性法律的修改应有别于对其他法律的修改程序，或者建立起类似于对宪法典的修改程序，只有这样，才能保证宪法和法律的连续性、一贯性和稳定性。
三、宪法修改的内容
目前学者对将来进行宪法的修改，主要的争议在于修改的内容上。有的学者认为应将“三个代表”思想写进宪法，有的认为应加入“私有财产神圣不可侵犯”的条款，有的认为应对我国的政治制度进行修改，建立“大司法”体制，还有的认为要在宪法中完善特别行政区的制度。在此笔者不多加评论，仅就公民基本权利方面谈些意见。
我国宪法对公民权利的规定采用了列举的方式，这种方式的好处在于比较简洁明了，缺点在于如果宪法对公民的有些权利没有规定，那么会给实践中执行部门法时带来许多困难。因此，多年来学者普遍要求在宪法在对公民的权利给予更多详尽规定的同时也应留有一定的空间，以免日后随着形势的发展，当宪法规定存在空白时，法律疏于对公民权利的保护。对于未来修宪时应当增加对公民权利保护的内容有如下几个方面：
（一）应当增加“无罪推定”的原则，以保护公民的合法权益。当然在表述上可以是“未经法院判决，对任何人不得确定有罪”，或者是“未经法院判决，任何人均是无罪的”。
（二）切实保护公民的生命权和健康。未经正当的法律程序，公民的生命权和健康权不得受剥夺或者被限制。
（三）对于公民的财产权应加以充分的保护，对于合法的财产或者没有证据证明是非法的财产都应当给予充分的保护。
（四）适当在宪法中规定公民有罢工的自由，但这种自由的行使必须以不损害国家、社会和其他公民的合法利益为前提。
（五）规定公民拥有迁徙权。
（六）规定公民有权在精神受到损害时提出赔偿要求，并且这种精神损害赔偿的提起以及具体赔偿的数额应当有法律规定的标准。
（七）对于宪法没有列举的某些正当、合理的权利，不得被解释为公民在这些权利方面的丧失或者剥夺，公民有依法获取国家保护其正当、合理权利的途径。
主要参考书目：
1、《宪法》，周叶中主编，高等教育出版社；
2、《宪法变迁论》，秦前红著，武汉大学出版社；
3、《论我国宪法修改程序的完善》，刘茂林，载于《政法论坛（中国政法大学学报）》2003年第2期；
4、《私有财产权修宪问题研究》，上官丕亮、秦绪栋，载于《政治与法律》2003年第2期；
5、《中国宪法改革的几个基本理论问题》，夏勇，载于《中国社会科学》2003年第2期；
6、《与时俱进，完善宪法－循“十六大”精神修宪或释宪的十一点设想》，童之伟，载于《法学》2003年第1期；
7、《修订现行宪法，完善宪政制度》，载于《法学家》2003年第3期。
南昌市鼠害与卫生虫害防制管理规定
江西省南昌市人民政府
南昌市鼠害与卫生虫害防制管理规定
南昌市人民政府
第一条 为了加强鼠害与卫生虫害防制，防止疾病传播，保障人民身体健康，根据《江西省爱国卫生工作条例》等法规，结合本市实际，制定本规定。
第二条 本规定适用于本市市区及建制镇。
第三条 本规定所称鼠害与卫生虫害，是指在工作、生活和居住环境中，鼠、蚊、蝇、蟑螂等传染病媒介生物给人体健康带来的危害。
第四条 各级爱国卫生运动委员会（以下简称爱卫会）负责鼠害与卫生虫害防制工作的组织领导、宣传发动和监督管理；各级爱卫会办公室负责具体工作，其主要职责是：
（一）制定鼠害与卫生虫害防制工作方案，并组织实施；
（二）加强鼠害与卫生虫害防制工作的宣传教育，普及鼠害与卫生虫害防制的科学知识；
（三）对鼠害与卫生虫害防制工作进行监督管理；
（四）进行鼠害与卫生虫害防制效果评价和组织技术培训；
（五）协调爱卫会的委员部门加强对本系统所属单位鼠害与卫生虫害防制工作的管理。
卫生行政部门负责鼠害与卫生虫害防制的技术指导、科学研究和卫生科学知识普及教育，其所属卫生防疫机构负责具体工作。
第五条 鼠害与卫生虫害防制工作应当采取改造环境、控制鼠害与卫生虫害孳生地和杀灭鼠害与卫生虫害等综合防制措施，并使防制工作科学化、经常化、制度化。
第六条 单位和个人应当积极参与鼠害与卫生虫害防制工作。
第七条 单位和个人应当做好以下防制工作：
（一）采取堵洞、毒杀、粘捕等措施防鼠灭鼠；
（二）定期清疏下水道、沟渠，平整洼地，清除室内外积水，控制蚊虫孳生；
（三）实行垃圾袋装化和垃圾收集运输密闭化，并做到日产日清；
（四）填补缝隙以防蟑螂藏匿孳生。
第八条 食品生产经营、废品收购、建筑工地和农贸市场等易招引或孳生鼠、蚊、蝇、蟑螂的行业和场所，应有完善的防范杀灭措施，并有专人负责鼠害与卫生虫害防制工作。
第九条 鼠害与卫生虫害防制所需药品费用，由各单位和住户承担；没有主管单位的公共场所，按照管理分工由同级人民政府承担。
第十条 鼠、蚊、蝇、蟑螂控制标准如下：
（一）鼠。粉迹法，有鼠房间不超过3％；鼠迹法，有鼠迹的房间不超过2％，2000米的外环境，鼠迹不超过5处；重点单位（包括农贸市场、饭店、宾馆、饮食店、副食店、食品加工厂、酿造厂、屠宰厂、粮库、医院、机场、港口、火车站和汽车站等，下同）防鼠设施不合格处
不超过5％。
（二）蚊。居民住宅，单位内外环境各种存水容器和积水中，蚊幼虫及蛹的阳性率不超过3％；城区内大中型水体中的蚊幼虫及蛹阳性率不超过3％；500毫升水体内幼虫或蛹的平均数不超过5只；废品、轮胎、缸罐存放处和建筑工地等特殊场所白天人诱蚊30分钟，平均人诱获成
蚊数不超过1只。
（三）蝇。重点单位有蝇房间不超过1％，其它单位不超过3％，平均每阳性房间不超过3只；重点单位防蝇设施不合格房间不超过5％，加工、销售直接入口食品的场所不得有蝇；蝇类孳生地得到有效治理，幼虫和蛹的检出率不超过3％。
（四）蟑螂。室内有蟑螂成虫或若虫阳性房间不超过3％，平均每间房大蠊不超过5只，小蠊不超过10只；有活蟑螂卵鞘房间不超过2％，平均每间不超过4只；有蟑螂粪便、蜕皮等蟑迹的房间不超过5％。
第十一条 生产卫生杀虫与灭鼠药品的企业必须按照《江西省受国卫生工作条例》规定，经省人民政府卫生行政部门审核批准，核发生产许可证后。方可到工商行政管理部门办理注册登记手续。
第十二条 经营卫生杀虫与灭鼠药品的，应当向爱卫会领取经营许可证；销售的药品必须有卫生行政部门的批准文件。
第? 无力自行落实鼠害与卫生虫害防制措施的，可以委托卫生杀虫与灭鼠服务机构代为处理，并支付相应的药品和劳务费用。收费标准由市爱卫会办公室会同市财政、物价部门制定。
第十四条 从事卫生杀虫与灭鼠服务的机构，必须经市爱卫会办公室审查批准，并到工商行政管理部门办理营业执照后方可营业；从业人员在接受市级以上爱卫会办公室组织的专业知识培训，并经考核合格后方可上岗。
第十五条 卫生杀虫与灭鼠服务机构应当保证服务质量，对委托单位委托的服务范围和项目，必须达到本规定第十条规定的标准。
第十六条 各级爱卫会办公室应当设专职或者兼职鼠害与卫生虫害防制监督员（以下简称监督员），其主要职责是：
（一）对管理范围内的鼠害与卫生虫害防制工作进行监督管理；
（二）宣传鼠害与卫生虫害的防制知识，检查、督促管理范围内单位和个人的鼠害与卫生虫害防制工作。
第十七条 监督员有权向被检查单位和个人了解鼠害与卫生虫害防制情况，并进行密度调查。
监督员执行职务时，应当出示证件。
第十八条 对在鼠害与卫生虫害防制工作中取得显著成绩的单位和个人，各级爱卫会应当予以表彰和奖励。
第十九条 对违反本规定有下列情况之一的，由卫生行政部门给予警告，并限期改正；逾期不改正的，对个人给予200元以下罚款，对单位给予1000元以下罚款；
（一）不按照要求采取鼠害与卫生虫害防制措施的；
（二）鼠、蚊、蝇、蟑螂等其中一项的密度超过控制标准的。
第二十条 未取得生产许可证生产卫生杀虫与灭鼠药品的，由卫生行政部门责令停止生产，没收违法所得，并处以1000元以上3000元以下罚款。
第二十一条 销售的卫生杀虫与灭鼠药品无卫生行政部门批准文件的，由卫生行政部门给予警告，有违法所得的，处以违法所得3倍以下罚款，但最高不得超过3万元；无违法所得的，处500元以上1000元以下罚款。
第二十二条 对未经批准从事卫生杀虫与灭鼠服务的机构，由爱卫会办公室、工商行政管理部门予以取缔。
卫生杀虫与灭鼠服务机构的服务质量达不到规定标准的，由爱卫会办公室责令限期改正；逾期不改正的，取消其服务资格。
第二十三条 当事人对行政处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
第二十四条 本规定自发布之日起施行。《南昌市除“四害”管理暂行规定》（洪政发〖1991〗78号）同时废止。
1998年4月14日
