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英美法系与大陆法系国家检察机关之比较

中央检察官管理学院学报 发表时间：199803
作者：宋英辉/陈永生

在英美法系和大陆法系国家，一方面，由于各自的历史传统和现实经济、政治生活需要，其检察机关在许多方面都呈现出很大的差异；另一方面，基于检察机关在现实社会控制中所起作用的一致性及各国之间法文化融合的加强，两大法系国家检察机关又具有某些共同的发展趋势。比较两大法系检察机关的差异，研究其发展的一般规律，对于进一步深入开展我国检察体制问题的研究及推进司法体制改革无疑具有积极的意义。本文拟就此问题作一探讨。

一、两大法系国家的检察机关的差异

两大法系在检察机关最显著的区别首先表现为其性质和职能范围。关于检察机关的性质，我国学者有的认为资本主义国家的检察机关是公诉的机关，社会主义国家检察机关是法律监督机关，（注：章武生、左卫民《中国司法制度导论》，法律出版社1994年版，第116页。）
并认为这是资本主义和社会主义检察制度的根本区别。其实，这一结论不无商榷处，因为公诉职能仅仅是检察机关承担的诸多职能中的一种。如果说侦查职能，审判监督职能还可以视为公诉职能的必要准备和延伸的话，那么其所承担的监督和执行判决、干预民事诉讼、提供法律咨询（注：陈光中主编《外国刑事诉讼程序比较研究》，法律出版社1988年版，第64页。）等职能则是公诉职能这一界定无论如何也包容不了的。正如俄国法学家穆拉耶夫指出的那样：“检察机关……这些公职人员的使命，按职务来说，主要地是使他们在司法方面成为法律的监督者，公共利益和政府机关的代表。”（注：最高人民检察院研究室《检察制度参考资料》第三编，1980年版，第11页。）这里我们不妨逐一考察大陆法系各国对检察机关职能的规定。在法国，最高检察长的主要职责是“对国家整体执法活动进行监督。”（注：中国检察考察团《法国的检察制度》，《人民检察》1994年第12期，第54页。）法国检察机关除在刑事诉讼中行使侦查、起诉、支持公诉和指挥刑事裁判的执行等职能外，还对下列事项行使广泛的监督权：“（1）监督司法辅助人员；（2）监督、检察书记员；
（3）监视司法救助制度的营运；（4）监督户政官员；（5）对私立教育机构的监督；（6）对公立精神病院的监督；（7）对开设咖啡店、酒店等特种营业的资格审查；（8）对新闻、杂志等定期刊物进行审查，
等等”（注：王然冀《当代中国检察学》，法律出版社1989年版，第70页。）。“德国检察机关也具有一定的法律监督和保证国家法律统一实施的职能”（注：中国检察考察团《德国的检察制度》，《人民检察》1994年第11期，第55页。）。除对刑事诉讼的侦查、审判和执行有广泛监督以外，“对律师执法活动的合法性，也负有一定的监督职责。”（注：中国检察考察团《德国的检察制度》，《人民检察》1994年第11期，第55页。）葡萄牙检察机关也具有比较广泛的监督职能，《葡萄牙检察署组织法》规定检察机关的权限有：“……7、监督司法官员的工作；在自身权限内，
维护法庭的独立，并监督司法职能依照宪法和法律进行。……9、
在监督司法职能依法进行时，依据宪法法院组织法的规定，可向宪法法院提出上诉。10、监督常规法律的合宪性。共和国检察长可请求宪法法院对任何违宪的规定进行宣布……”（注：《葡萄牙〈检察署组织法〉简介》，《人民检察》1996年第4期，第58页。）综上所述，我们认为，
因英美法系国家检察机关职责范围稍小，因而将其界定为“诉讼机关”似乎更为妥当，而大陆法系国家检察机关的职能更加广泛，将其界定为“法律监督机关”较为合适，因为大陆法系许多国家的法律均赋予了检察机关以广泛的法律监督权，英美法系国家则一般没有这种规定。


在组织体系方面，大陆法系国家强调检察机关的高度统一性，而英美法系国家检察机关则表现出相当的松散性。美国检察体制具有“三级双轨、互相独立”（注：何家弘《论美国检察制度的特色》，《外国法译评》1995年第4期，第24页。）的特征。
所谓“双轨”是指美国的检察职能象审判职能一样由联邦和州两级分别行使，二者平行，互不干扰；所谓“三级”，是指美国的检察机构建立在联邦，州和市镇这三个行政别上。而且，美国的检察机构无论是级别高低和规模大小，都是互相独立的。换言之，联邦、州和市镇检察机构之间没有隶属关系，甚至没有监督和指导关系。英国在1985年《犯罪起诉法》颁布以前，其检察机构也具有英美法系检察机构的传统特色——分散性。英国没有一个从中央到地方的完整的检察机关体系，其中央不设司法部，也没有一个中央检察机关，中央检察职权分别由内政大臣、国王的法律官员和公诉处长三者分别行政。（注：程荣斌《检察制度的理论与实践》，中国人民大学出版社1990年版，第30—31页。）与英美法系国家不同，大陆法系检察机关则具有高度统一性。法国“全国检察官内部实行一体化原则。上令下从，形成一个整体。司法部长有权指令追究某一案件。”（注：中国检察考察团《法国的检察制度》，《人民检察》1994年第12期，第54页。）德国实行联邦制，其检察机关分联邦和州两个体系，虽然这两个体系之间互相独立，但在这两个体系内部则是一种严格的统一领导关系。


再次，两者的差异还表现在检察官裁量权的行使上。在传统上，英美法系检察机关享有广泛的自由裁量权。英国法律规定，即使犯罪已经得到证据充分证明，但基于公共利益的考虑，检察官也可以决定不予起诉。1951年，当时的检察总长肖克若斯（Shawcross
）作了关于公共利益的经典性说明，它得到了此后历任检察总长的支持：“本国从未有过这一法规——我希望永远也不会有，即：受到嫌疑的刑事罪行必然自动地成为起诉的对象。”（注：英国《下议院辩论》第483
卷， 第681 章，1951年1月29日。）检察机关可以根据下述广泛的理由而不予起诉：“a、法庭可能会罚交很小或象征性罚金；……e、
起诉可能对受害者的身心健康有很坏的影响；……h、会伤害资讯来源、 国际关系或国家安全的细节，可能会被公之于众。”（注：《The Code For
Crown Prosecutors,1994》，1988年中国刑事诉讼制度考察团，第10—11页。）
美国检察官在刑事诉讼方面的权限也非常广泛，尤其是在决定是否起诉方面，检察官拥有的自由裁量权几乎不受限制，如果检察官决定对一确已犯罪的案件不予追究，则无任何力量可以限止他。此外，关于不起诉的理由也无严格限制，检察官对不愿起诉的案件可以借口证据不足或检察署人手不足为由，而拒绝起诉。对于已经起诉的案件，在审判前，检察官也有权随时撤回公诉；对于不起诉或者撤回公诉，检察官也无须说明理由。与这种几乎不受限制的起诉裁量权相适应，美国检察官还有与被告一方进行辩诉交易的权利。（注：
柯宾《美国检察官的权限》，
《人民检察》1994年第11期，第59页。）与此相反，大陆法系各国检察官的自由裁量权则小得多。在传统上，大陆法系国家采取起诉法定主义，犯罪行为符合法定条件就必须起诉。虽然大陆法系国家的近现代刑事诉讼程序采取了起诉便宜主义而赋予了检察官以一定的自由裁量权，但这种自由裁量权的运用不仅在条件上受到严格限制，而且在程度上也受到了由被害人方面启动的诸如“强制起诉”、“准起诉”等程序的制约。与英美国家相比，其自由裁量程序之狭小，是显而易见的。

最后，检察官制度的不同也是两大法系检察机关的显著区别之一。这种差异主要表现在以下方面。

其一，检察官选任途径的不同。英美法系的检察官一般来自律师，而大陆法系的检察官则是国家作为“法律人”（或称法律家、法曹，包括法官、检察官和律师等）之一专门培养的，法学院的毕业生经过1至2次司法考试和一定期限的司法实习，便可自由选择是作检察官还是作法官、律师。


其二，检察官保障制度和社会地位不同。大陆法系检察官享有近似于法官的身份、经济和特权保障，因为大陆法系检察官和法官地位一样，俗称检察官为“站着的法官”，而审判官为“坐着的法官”；而英美法系检察官则是作为普通行政人员来管理的。法国和德国检察官实行单独的工资等级和标准，检察官和法官工资水平一致，其工资起点与较高级公务员工资起点相当。法国规定检察官的退休年龄为65岁，而普通公务员的退休年龄为60岁。与此相适应，大陆法系检察官的社会地位高于英美法系。


其三，检察官队伍稳定程序不同。大陆法系检察官是专职培养的，且保障制度较好，社会地位较高，因而检察队伍比较稳定；而英美法系的检察官队伍则不然。英国虽自1986年起建立了统一的检察机构，但是对于检察官决定起诉的案件，他们只能在治安法院出庭支持公诉，在刑事法院、高等法院等则必须聘请大律师出庭支持公诉，因而出庭公诉人员固定性差。（注：《关于英国刑事诉讼的考察报告》，1988年中国刑事诉讼制度考察团，第15页。）美国检察官队伍流动性也非常大，其原因有两点：一是美国检察官薪水和社会地位比法官和私人律师都低，检察工作没有吸引力，检察人员往往只把检察工作作为以后从事其它工作积累经验和资本的“跳板”而不是将其作为永久性职业；二是美国检察官任期只有四年，与政党共进退；每新总统上台都会重新任命本党人员作为检察官来替换原来的检察人员，对整个检察系统实行“大换血”，从而极大地影响着检察官队伍的稳定性。

二、两大法系国家检察机关差异成因之分析

每一事物的形成都是有其历史和现实基础的，两大法系国家检察机关差异的形成，也有其深刻的历史根据和现实基础。究其成因，概括起来，主要有以下几个方面。

首先是检察制度产生发展方面的原因。检察制度最早产生于何国，有三种观点：一是认为起源于法国；二是认为起源于英国；三是认为当代检察制度有两种不同的起源（中国除外）：英美法系国家的检察制度起源于英国，大陆法系国家的检察制度起源于法国。笔者认为第三种观点更为准确。检察制度的产生和发展过程是相当复杂的。概括而言，在英美法系国家，早期主要是美国受英国的影响（同时也受到了其它国家的影响），后期则主要是英国受美国的影响，特别是英国1985年的《犯罪起诉法》受美国影响很大。大陆法系国家检察制度，也存在类似交互影响的情况。此外，两大法系这间也有相互借鉴。


法国的检察制度萌芽于十二世纪。当时法国领主权力很大，国王的权力受到极大限制，为加强中央集权，国王采取的措施之一是设立代理人。国王代理人在代理国王处理私人事务的同时，还负有在地方领主的土地上监督国王法律实施的职责。这种国王代理人，即为以后的检察官。从这个意义上讲，在法国，检察官自产生之日起就承担有类似于现代的法律监督职能。13世纪中叶至15世纪初期，法国法律明确规定国王代理人承担以下监督事项：代理国王监督赎金的缴纳是否合理；监督没收财产及其它判决的执行。15世纪以后，检察官除负责刑事案件的侦查和起诉，还行使以下监督职权：监督诉讼的提起及进程；监督地方官员是否竭尽职守；确保国库之收入；检查制度量衡；决定面包售价；监视图书馆和法科大学。（注：程荣斌《检察制度理论与实践》，中国人民大学出版社1990年版，第18—20页。）与法国不同，英国的检察官自其产生之日起，就只是作为国王的法定代理人，向国王提供法律咨询和参与诉讼，而不承担法律监督职责。英国自1066年被威廉公爵征服时起，政治上就已实现统一，随后的法制统一任务，主要是依靠英王设置的王室法院的法官们进行巡回审判，通过判例法来实现的。这样，就无需国王代理人承担监督法律统一实施的任务，在王室法院设立之后，直到13世纪才设立的检察官就仅仅是国王的法律顾问，而不承担法律监督之责，就是情理之中的事情了。

广东省东莞市人民政府


关于印发《东莞市农民基本养老保险参保扶持试行办法》的通知

东府〔2002〕44号

各镇人民政府(区办事处)、城区政府筹备组，市府直属各单位：

现将《东莞市农民基本养老保险参保扶持试行办法》印发给你们，请认真贯彻执行。

东莞市人民政府

二ＯＯ二年四月十六日


东莞市农民基本养老保险参保扶持试行办法



第一条 为了切实做好我市经济发展后进镇区的贫困村农民基本养老保险工作，帮助贫困村村委会解决缴交农民基本养老保险费的困难，保证全市农民基本养老保险工作的顺利开展，根据我市农民基本养老保险基金的运作情况，制定本办法。

第二条 本办法中的扶持资金，是指以免息形式专项用于扶持经济发展后进镇区中的贫困村缴交农民基本养老保险费的市财政借款。

扶持资金从市财政注资的农民基本养老保险基础资金的运营增值部分中借出。

第三条 扶持条件和范围:

（一）资不抵债的村委会；

（二）镇级人均可支配财政收入小于2000元的镇区中、村级集体人均纯收入在200元以下的村委会。

不属扶持对象范围的贫困村委会，以及城镇居民委员会，原则上由该镇区政府扶持，不列入市扶持范围。

扶持范围视我市的社会经济发展、农民基本养老保险基础资金的增值情况及我市农村的具体情况等进行适当调整。

第四条 借款专项用于符合条件的村委会缴交农民基本养老保险费。每年的借款额等于村委会每年应负担的农民基本养老保险费费额，实际借款额由市社会保障局于次年年初公布。

第五条 符合扶持条件的村委会需要借款，应由其所在镇区财政提供担保，并通过所在镇区人民政府向市社会保障局提出借款申请。村委会借款申请经市社会保障局和财政局审查后，由市社会保障局报市政府审定。审定通过后，村委会须与市社会保险基金管理中心签订借款协议。

第六条 借款年限为1年，续借合计最长为3年。借款期满，借款村委会或其所在镇区人民政府必须清还欠款，否则，从市给镇区的财政返还款中扣还，第4年起不再借款。

第七条 因不能按时还款和无能力按时足额缴交农民基本养老保险费的村委会，可提出停缴申请，经批准后办理停缴手续。停缴期间，该村委会参保人的个人账户只划入个人缴费部分，集体划入个人账户的部分不再划入。

第八条 农民基本养老保险基础资金由市社会保障部门及市财政部门共同管理。

第九条 本办法只适用于市对农村村委会的帮扶。镇区对村（居）委会的扶持措施，由各镇区人民政府结合实际情况自行制定。

第十条 本办法由市社会保障局负责解释。

第十一条 本办法自2002年5月1日起施行。