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卫生部


卫生部办公厅关于加强学校传染病防控监督检查工作的通知

卫办监督发〔2011〕31号


各省、自治区、直辖市卫生厅局，新疆生产建设兵团卫生局：

为做好今年春季传染病防控和突发公共卫生事件应对工作，确保各项防控措施落实到位，现就加强学校传染病防控监督检查工作提出如下要求：

一、提高认识，高度重视，切实加强组织领导

随着气候转暖、学校开学，学校春季传染病疫情风险增加，流感、介水传染病等易发，全国学校传染病防控形势较为严峻。各级卫生行政部门要保持高度敏感性，加强责任意识，高度重视学校传染病防控工作，把学校作为传染病防控工作的重点区域，在当地政府统一领导下，正确研判形势，及时部署，联合教育部门组织开展学校传染病防控工作的监督检查，督促学校将各项防控措施落实到位，切实保障广大学校师生身体健康。

二、明确重点，细化措施，做好学校传染病防控监督检查工作

各级卫生行政部门要根据学校春季传染病流行趋势，明确重点，落实任务，细化措施，加强对疾控、应急、卫生监督和医疗机构等部门的组织领导，有效整合学校卫生工作监督指导力量，加大监督检查力度，依法落实各项工作部署，强化责任追究，及时将监督检查情况和发现的重大问题书面报同级政府和上级卫生行政部门，并会同教育部门，督促学校积极落实整改，有效解决学校传染病防控工作存在的突出问题。

各级卫生监督机构要按照卫生行政部门部署，贯彻落实2011年全国卫生系统春季传染病防控和突发公共卫生事件应对工作视频会议精神，认真履责，主动与应急、疾控等相关部门沟通，积极配合做好工作衔接，加大对学校春季易暴发流行的流感、风疹、腮腺炎等疾病和介水性传染病防控措施落实情况的检查力度。重点加强对辖区内学校疫情报告和设专人负责传染病防控等制度落实情况，晨检、巡查、因病缺课登记等防控措施实施情况，以及学校供水设施（尤其是自备水水源）、饮用水卫生管理措施落实等情况的监督检查。发现问题及时向同级卫生行政部门报告，并通报教育部门。

三、加强沟通，及时通报，完善学校传染病联防联控机制

各级卫生行政部门要积极协商教育部门，按照“教育行政部门管理督查，卫生行政部门监督指导，学校具体实施”的原则，建立健全本地区卫生、教育等行政部门定期沟通和学校传染病区域性联防联控机制，形成学校传染病防控合力，确保一旦发生疫情能做到早发现、早报告、早处置，及时向毗邻地区通报疫情，协同做好传染病防控工作。同时，各地要积极主动地做好信息公开、社会沟通、舆论引导等工作，切实维护社会和谐稳定。







二○一一年三月八日



刑事审判简易程序研究

马慧勇


摘 要：公正与效益成为现代诉讼程序所追求的两大价值目标，简易 程序的适用正是为了协调二者之间的矛盾，从而更好地利有限的司法资源，保障被告人诉讼权利的实现。
关键词：刑事审判 简易程序 程序正义 程序经济

法律同社会经济生活的密切联系使其无法逃避经济功利规则的支配。以效益作为法律分配权利和义务的标准不再是个别学者的一种倡导，而已溶入到现代立法精神之中。据有关统计资料显示，无论是发达工业化所家还是发展中国家犯罪率都明显呈上升趋势，从而给刑事司法系统造成极大压力。由于在一定时期内，一个国家司法资源的投入是相对有限的，所以要缓解犯罪率上升带来的压力只能靠提高诉讼效率。就世界范围来看，各国在刑事诉讼中大都采用简易审判程序来提高诉讼效率。我国1996刑事诉讼法修订中也创设了简易程序，但可以看到他并不完善。笔者试对简易程序的目的、模式做法理上的探析，并结合我国现行刑事诉讼法中简易程序存在的不足提出一些建议。
一、简易程序的价值取向
公正与效率作为现代程序所追求双重价值目标，简易程序的创立就是在二者之间寻求一种平衡。因此，如何协调公正与效率的关系成为适用简易程序必须面对的问题。研究简易程序，有必要从程序的正义性和经济性两大价值目标谈起。
（一）程序的正义性（ Procedural Justice )
1. 正义性是刑事诉讼程序的内在价值
程序的内在价值是我们据以判断一项刑事程序本身是否具有善的品质的标准。正义是法律制度所要实现的最高理想和目标，也是人们用来评价和判断一种法律制度具有正当根据的价值标准。作为法律制度的重要组成部分，刑事审判程序本身也必须符合正义的要求，才能具备一种内在的优良品质。正如一部非正义或不公正的法律不是好的法律一样，一项不符合正义要求或公正标准的刑事审判程序也不是好程序。质言之，程序的正义性是程序的内在价值。
2. 程序正义（Procedural Justice )和实体正义(Substative Justice )
一项程序的适用，使案件得到了公正的裁判实现了保障所应得到的利益。这种裁决体现了实体正义，有的学者认为这是一种“结果价值”，体现在法律程序的结果之中。[1] 然而，程序结果的公正并不当然的意味着程序本身的公正。一项法律程序本身是否具有程序正义所要求的品质，要看他是否使那些受程序结果影响的人受到了应得待遇，而不是看他能否产生好的结果。这种程序上的正义是一种“过程价值”，它体现在程序的运作过程中，是程序本身正义性的价值标准。[2]
程序正义与实体正义具有内在的一致性。正如美国学者泰勒（Tyler）所指出：“在一般情况下，公正的程序比不公正的程序能够产生更加公正的结果。”[3] 贝勒斯认为，包括法官中立原则、获得听取审判的权利、提供裁决及理由的原则等在内的各项程序正义原则分别从不同方面确保程序结果的公正性。[4] 要是裁判这最大限度的减少不公正的裁判结果，确保实体正义得到普遍、整体和长远的实现，建立一套公正、合理、科学的刑事诉讼程序是必要的。
3. 程序正义的标准
根据西方学者的传统观点，判断法律程序公正与否有两项原则：一为“自然正义”原则（Natural Justice Principle）; 二为“正当法律程序”原则（Due Law Process Principle）。当然，这两项原则也适用于对刑事审判程序的评判。
“自然正义”源于古老的自然法理论，其内容至少有以下两项：（1）任何人不得成为自己案件的法官（nemo judex in parte sua ）；（2）法官应听取双方当事人的陈述（audi altern partem ）。“自然正义”原则法律程序公正性的基本价值目标，而自然正义的这两项内容成为评判程序正义的最低标准。“正当法律程序”是美国法院所确立的一项基本原则。与“自然正义”一样，“正当法律程序”也深深扎根于西方传统的自然法和自然权利理论之中。美国学者认为，正当法律程序体现了公平、正义、合理等基本理念。
（二）程序的经济性（ Procedural Ecnomical ）
1. 程序经济性是刑事诉讼的次级价值
程序的经济性，是指刑事审判程序的设计和运行应当符合经济效益的要求。也就是说，一项符合经济效益要求的刑事程序必须确保司法资源的耗费降到最低程度，同时使最大量的刑事案件尽快的得到处理。有学者将程序的这种经济性定位于程序价值体系中的次级价值。[5] 其实，程序的经济性同程序本身的内在价值、外在价值一样，都是在评价和重建一项刑事审判程序时所要考虑的重要标准。正如匈牙利学者阿尔培德.欧德（Arpad Erdei）所说得那样，“在我们当今的时代里，几乎所有刑事司法程序改革都有两个目标：一是发现实施一种迅速、简便和成功程序的新方式和新途径，换言之，使刑事诉讼活动的进行更有效率；二是确保诉讼参与人的权利，这与公正的要求密切联系”。[6] 我国台湾学者陈朴生也认为，“刑事诉讼之机能，在维护公共福祉，保障基本人权。……惟为寻求事实真相，维持公共福祉，或为保全程序的公正，保障基本人权，不计程序质繁琐，进行之迟缓，亦属于个人无益，与国家无损。故诉讼经济与诉讼制度之建立实不可忽视。”[7] “任何一位关心公共福利的人都有理由选择其经济耗费较低的程序。”[8] 刑事审判程序的“投入与产出”是诉讼无法回避的机制。[9] 影响诉讼的“投入与产出”的重要因素是诉讼周期。
2. 程序的正义性与程序的经济性
“一个社会，无论多么‘公正’，如果没有效益，必将导致社会集体的贫困，那也谈不上什么公正，即使有这种‘公正’，也是社会和人们所不取的。”[10] 效益就是指程序的经济性，公正是指程序的正义性。效益与公正的关系问题是社会发展过程中不可回避的重大问题，也是社会科学尤其是法学研究不可忽视的重大问题。正如张文显教授指出的，“一个良好的社会必须是有秩序的社会，公正的社会，自由的社会，也必须是高效率的社会。”[11]
对程序正义的追求，需要大量司法资源投入，这就会导致程序的正义性背离其经济性。辩而言之，对程序经济性的不适当追求往往会使正义的要求无法在刑事审判结果中实现。程序经济与程序正义在此就发生了矛盾。如何来协调这一矛盾呢？正如奥肯所说的，“在效率和平等间权衡，并不意味着凡有利于这一方面的因素必然有害于另一方面。如果对富者的税率重到足以扼制其投资，就会影响到贫者就业的数量和质量，这就使效率和平等两败俱伤。”“两者的确是有冲突的地方。”[12] 但是从本原意义上讲或从理想模式上说，程序的正义性与程序的经济性是一体的，即是同一价值形态。如波纳斯所宣称：“正义的第二种意义，简单地说来就是效益。”[13] 作为刑事审判程序所追求的目标的正义与经济（效益），二者之间的协调存在一个“度”的把握。“为寻求二者（正义与效益）协调，有时候为了效率要放弃一些平等；另一些时候，为了平等要牺牲一些效率。”[14] 简易程序自身的特点必然使被告人的诉讼权利受到一定限制，但这正是简易程序为提高诉讼效率所付出的代价。程序的经济性与正义性二者不可偏废。离开经济性强调正义性，会致司法资源的浪费，案件积压，诉讼拖延；离开程序的正义性强调经济性，必然导致被告人的诉讼权利难以保障。只有二者兼顾，相互协调，才能取得良好的结果。程序的经济性毕竟属于刑事审判程序的次级价值。因此，对程序经济的追求不可能也不应该以牺牲程序的正义为代价。“对效率的追求是有一定限制的。”[15] 这里要遵循一条原则——正义优先。如果说兼顾原则是程序正义与程序经济性的统一，那么正义优先原则就是从另一侧面强调了程序正义。
刑事审判简易程序的目的就是协调程序正义与程序经济之间的关系。“适用简易程序使被告人的确良 诉讼权利受到较大限制，这正是简易程序为了提高诉讼效率所付出的代价。”[16]针对具体案件应具体分析使用那一审判程序。罪行轻微、实施简单的案件已使用简易程序，以求诉讼经济；案情重大、复杂或社会影响大的案件，不宜适用简易程序，而应当采用普通程序，以保障被告人的辩护权之行使即其他诉讼权利的实现，保证诉讼正义。简言之，即宜简则简，宜繁则繁，寻求正义与经济的平衡。
二、简易程序的两个模式
（一）辩诉交易
所谓“辩诉交易”（plea bargaining)，是指检察官与辩护律师在对抗式审判开始前对被告人定罪和量刑问题所进行的协商和交易。通过这种协调和交易，被告人放弃获得对抗式审判的权利，检察官则降低对被告人所控罪行的严重程度或所请求的量刑幅度，这样就使案件不经法庭正式的审判而得到迅速处理。 辩诉交易主要有两种方式：一是关于控罪方面的交易（charge bargain) , 二是关于判刑方面的交易（setence bargain）。在前一种交易程序中，检察官可以将起诉书中记载得多项罪状撤销其中一项或多项，以促使被告人对其余挖罪作出有罪答辩。同时，检察官也可以将起诉书中唯一的一项较重的罪换成较轻的罪，但条件是被告人必须承认犯有后一罪行。在后一种交易程序中，检察官可以提出对答辩有罪的被告人使用较低幅度刑罚的具体建议，这种建议的刑罚往往与被告人的控罪不相适应。
尽管答辩交易有其是否合宪、合理的问题，但无论如何，我们必须看到它使大量刑事案件不经正式法庭审判而获迅速处理，解决了刑事案件积压、司法拖延的问题。美国前最高法院首席大法官沃伦.伯格认为即使将使用辩诉交易的案件比例从目前的90%降到80%，用于正式审判的人力、物力等司法资源的投入也要增加一倍。[17] 可以说，辩诉交易是美国刑事司法制度得以正常运行的基本保障，没有它，美国刑事司法制度就会面临崩溃的危险。[18]
（二）处刑命令程序
处刑命令程序（the penal order）是大陆法系国家在一些简单、轻微案件中所适用的简易刑事审判程序。在这种程序中，法院或法官只对检察官提出书面申请和案件进行审查即可对被告人处以罚金等轻微刑罚，而不再进行正式的法庭审判程序。目前，这种简易程序被德、法、日、意等传统的大陆法系国家所采纳。
处刑命令程序以检察官向法官提出适用处刑命令的申请开始。申请书中必须详细记载案件的情况以及对其案卷材料进行审查，并据此决定是否发布一项处刑命令。法官如果决定发布处刑命令，只能按照检察官申请书中所要求的适用刑罚。如果拒绝发布处刑命令，必须将案件移交法庭进行正式审判。在法官按照检察官的申请发布处刑命令后，被告人既可以接受，又可以拒绝这一命令。如果拒绝，就应将案件移交法庭正式审判。
三、我国刑事诉讼简易程序进一步完善的思考
（一）我国刑事诉讼简易程序的创设
创设简易程序已成为当今世界各国刑事诉讼法发展的趋势。“对简单案件，可能采用，也应当采用简易程序。”[19] 我国1996年刑事诉讼法改革也就适应这一国际趋势，规定了刑事审判的简易程序。新刑事诉讼法第174条规定，下列案件适用简易程序（1）对依法可能判处三年以下有期徒刑、拘役、管制、单处罚金的公诉案件，事实清楚，证据充分，人民检察院建议或者同意适用简易程序的；（2）告诉才处理的案件；（3）被害人起诉的有证据证明的轻微刑事案件。这一简易程序的设立，无疑对缓解我国司法机关的办案压力起到了一定的积极作用。简易程序的审判由审判员一人独任主持进行，而不再由合议庭合议；审判过程中可以不限于普通程序的讯问被告人，询问证人、鉴定人，出示证据以及法庭辩论的程序；审理期限应在受理案件后20日内。这些简易的程序可以节约司法资源，加快 轻微刑事案件的审结，从而提高审判效率。
（二）我国刑事审判简易程序的不足之处
1.简易程序没有赋予被告人选择权
简易程序的目的是程序正义和程序经济的协调。程序经济的追求要尽量以程序正义为前提。当然，适用简易程序的被告，其诉讼权利往往受到了一定的限制，这实际上是正义对效益的让步。但这种让步应由案件的被告人来决定。因为适用简易程序意味着被告人对审判人员的信任，对案件证据调查权的部分放弃。只有把适用简易程序的主动权赋予被告人才能确保其诉讼主体地位得到维护，从而体现程序正义。被告人的选择权至少应包括以下三个方面的内容：（1）以“被告人认罪”作为适用简易程序的前提。日本刑事诉讼法第291条之二规定“被告人……关于所记载的诉讼原因作了有罪供述时，法院可以听取检察官、被告人及辩护人的意见，以对被告人所供述的有罪部分为限，作出按照简易公审程序进行的裁定。”我国台湾地区刑事诉讼法第451条规定“被告在侦查中自白者，得请求检察官提请法院以简易判决处刑。”（2）适用简易程序，须经被告人同意。日本刑事诉讼法第461条之二规定：“a.检察官在请求作出简易命令时，必须向被告人预先说明必要的事项，以便使之对简易程序有所理解，并在告知可以按照通常规定受审的意旨后，应当就依照简易程序进行审理有无异议加以肯定。b. 被疑人对依据简易程序进行审判没有异议时，应当用书面材料肯定该意旨。”意大利刑事诉讼法第438条规定，适用简易程序时需要被告人提出请求。我国台湾地区刑事诉讼法规定，“法院对于起诉案件认为宜以简易判决处刑者，可征得检察官及被告人之同意，以简易判决处刑。”（3） 裁决作出后，如被告人提出异议，案件可按普通程序进行审理。法国刑事诉讼法第528条规定：“如果检察院或被告人提出异议，案件应由违警罪法庭以普通诉讼程序审理。”日本刑事诉讼法第465条规定：“接受简易命令的人或检察官可以自接受该公告之日起24天内，提出正式审判的请求。”
我国刑事诉讼法中，规定把这种主动权赋予人民法院，并要求得到人民检察院的建议或同意，却不考虑被告人是否同意或自行主动选择适用简易程序。不仅如此，人民法院在审判中发现案件不适用简易程序时，有权中止审判，放弃简易程序而转入普通程序重新审理，然而被告人却没有因认为简易程序的待遇不公正而放弃或自行要求适用普通程序的权利。这样一来，简易程序的价值取向就被极端化了，程序正义在司法机关追求程序经济的过程中湮没了。
2.简易程序没有强化辩护律师的作用
与普通程序相比，适用简易程序，被告人的诉讼权利更需要辩护律师的参与、指导和帮助。否则，被告人将处于十分不利的境地。世界上规定刑事审判程序的各国，都强化了辩护律师的作用，在被告人物理情侣时的情况 下，法院还会强制为其指定一位辩护律师。例如在英国，“被告人在治安法院出庭，需要有律师为其辩护，如果被告人由于经济上的原因清部七律时，法院要为其提供免费的公派律师”。我国目前的情况表明，国民的法律意识、权利观念还很淡薄，强制性为被告人指定辩护律师尤显重要 。
3.简易程序为控审不分留下隐患
据我国刑事诉讼法中简易程序的规定，人民检察院可以不派员出席法庭，这样无疑使追诉与审判两相权利集于法官一身。权力一旦没有了制约的机制必然导致权力的泛滥，法院的审判没有检察院的监督也容易背离程序公正。审判中的法官中立原则是程序正义的重要内容。从各国相关法律规定来看，简易程序的运转多以检察官的直接参与为条件和前提，法官在审判过程中尽管拥有一定的司法审查权，但仍需处育种礼物片的地位，确保控审分离。
4.简易程序的规定缺乏可操作性
刑事诉讼法对简易程序的规定过于简单，一些环节需要具体的制度来规范。有学者提出用“参与模式”的精神重新设计和改造简易程序。[20] 然而，这恐怕一时难以实现。笔者更倾向于在实践中不断制定切实可行的规章、制度，来充实简易程序的内容，增强其可操作性。而且有些法院已开始了这方面的实践，得了一定的效果。例如，制定了《一审公诉案件适用简易程序的审查受理及开庭前的准备工作细则》、《一审公诉案件适用简易程序的庭审程序》、《刑事自诉案件的受理标准》等，拟制了《征求适用简易程序函》、《同意（不同意）适用简易程序复函》等文书样式，尽量做到检、法两家文来文往，手续齐备。[21]
（三）刑事诉讼简易程序的制度完善
针对我国刑事简易程序的制度不足，结合国外关于这方面的立法经验，笔者认为我国刑事诉讼简易程序的完善至少应包括以下内容。
1. 关于简易程序的适用范围。根据刑事诉讼法第174条规定严格限制条件，以下情形不适用简易程序：（1）公诉案件的被告人对起诉指控的犯罪事实予以否认的；（2）比较复杂的共同犯罪案件；（3）被告人是盲、聋、哑人的；（4）辩护人作无罪辩护的；（5）其它不适宜用简易程序的。