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河南省平顶山市人民政府


平顶山市人民政府关于印发平顶山市困难老归侨生活补助金管理发放办法的通知
平政[2005]56号
各县（市）、区人民政府，市人民政府有关部门：
《平顶山市困难者归侨生活补助金管理发放办法》已经2005年11月23日市政府第46次常务会议通过，现印发给你们，望认真贯彻执抒。
二00五年十二月十三日
平顶山市困难老归侨生活补助金管理发放办法
第一条 为充分调动全市归侨的积极性，发挥侨界在支持我市经济建设和社会事业发展中的作用，根据《中华人民共和国归侨侨眷权益保护法》及《中华人民共和国归侨侨眷
权益保护法实施办法》和《河南省归侨侨眷权益保护法实施办法》的有关规定，结合我市实际，制定本办法。
第二条 本办法指导思想是认真贯彻执行《中华人民共和国归侨侨眷权益保护法》及《中华人民共和国归侨侨眷权益保护法实施办法》和《河南省归侨侨眷权益保护法实施办法》，落实党的侨务方针、政策，体现“适当照顾”的原则，以保障困难归侨生活为出发点，争取侨心，凝聚侨力，充分调动和发挥全市广大归侨、侨眷投身全面建设小康社会宏伟事业的积极性，确保侨界稳定，为我市“实施二次创业，打造经济强市”的战略目标服务。
第三条 本着“公开、公平、公正”原则，根据全市经济发展水平和条件，准确、合理、适当地确定补助对象和划分补助标准，突出补助重点，基本解决困难老归侨生活方面的后顾之忧。
第四条 本补助金发放对象原则上为年龄在55周岁以上或 1969年12月31之前回国定居、人均月收人在当地城镇最低生活保障线3倍以下的老归侨及其配偶。
第五条 困难归侨补助申请人每年9月20日前提出下一年度的补助申请，并填写《平顶山市困难老归侨生活补助申请表》，由补助申情人所在单位提供本人收人情况的有效证明材料（包括工资单和相关资料）；无单位的由所在社区。办事处或乡（镇）负责提供有关困难情况证明材料，报当地外事侨务办公室核定。
第六条 市外事侨务部门会同同级财政部门按照《河南省归侨侨眷身份确认办法》确认申请人的身份；根据规定的标准条件，对符合条件的补助申请人发放《平顶山币困难老
归侨生活补助领取证》。
第七条 困难老归侨及配偶人均月收人不足当地城镇最低生活保障线3倍的，由当地财政补足。
第八条 本补助金采取现金发放形式，每月发放一次，由补助对象或委托人凭《平顶山市困难老归侨生活补助领取证》到当地外事侨务办公室领取。
第九条 要加强补助资金的监督管理，确保专款专用。补助费实行动态管理。随着各地城镇最低生活保障线标准的变化和补助对象人数的变化。补助标准和经费支出要适时调整，不足部分由同级财政安排。
第十条 本办法自2005年1月1日起施行。

华德波 西南政法大学


为保护公司、债权人和中小股东的利益，现行《公司法》第16条、第105条和第122条对公司提供担保的决定程序、决定主体和决定权限作出了规定。从整个公司立法的担保法律制度体系来看，《公司法》第16条是规制公司对外担保的核心条款。但是，关于该规范的理解与适用，无论在理论界还是实务界都存在着不同甚至截然相反的观点。有学者坦言，对《公司法》第16条的解读几乎是一个尖端的难题。[1]总的来看，相关争议主要集中在两个方面，即公司担保债权人的审查义务和违反上述规定的担保合同的效力问题。换言之，就是担保债权人是否负有审查义务？若是担保债权人有此项义务，那么应当审查什么，按照什么具体标准审查，违反义务又当如何？这些问题的解答，对于公司担保纠纷的裁判具有重要的法律价值和实践意义。需要说明的是，本文所讨论的公司担保的主体是一般意义上的普通公司，并非指以开展担保业务为目的而设立的“担保公司”，因为对于这类公司而言，对外担保属于公司的正常经营活动，担保债权人不应负有此类审查义务。

一、公司担保债权人审查义务的法理基础

（一）对《公司法》第16条效力性质的解读

如何解读《公司法》第16条，直接关涉公司担保债权人审查义务的有无。《公司法》第16条规定：公司为他人提供担保，依照公司章程的规定，由董事会或者股东会、股东大会决议；公司章程对担保的总额及单项担保的数额有限额规定的，不得超过规定的限额；公司为公司股东或者实际控制人提供担保的，必须经过股东会或者股东大会决议，被担保的股东或者实际控制人支配的股东，不得参加担保事项的表决。从以上表述中的诸如“不得”、“必须”和“应当”等限定词义来解读，第16条在性质上属于法律的强制性规定，而非倡导性规定或者任意性规定。

就具体法律效力而言，笔者认为，其一，对于《公司法》的上述强制性规定，担保法律关系的各方当事人及其利益相关者，均应视为有义务知悉这一条款，并根据这一条款的要求约束自己的行为，违反即应承担相应的法律责任；其二，虽然违反公司法强制性规范的行为并不必然无效，但是否有效应取决于强制性规范的具体性质与立法目的。[2]从《公司法》第16条规定的具体性质与立法目的来看，该规定属于法律的效力性规范而不是管理性规范。因为管理性规范是指法律和行政法规未明确规定违反此类规范的法律效力，并且其立法的宗旨在于管理和处罚违规行为，而不是根本上否认该违规行为效力的法律规范。从《公司法》第16条及其相关条款的具体性质、立法背景和宗旨来看，由于1993年《公司法》缺乏此类规定，导致在实践中公司控制股东和公司高管滥用公司资产对外提供许多违法担保，使得公司、中小股东和债权人利益受到了严重的损害与威胁。针对这种惨痛教训，立法机关最终在2005年有针对性地制订了《公司法》第16条及其他相关条款，旨在保障公司对外提供担保时遵循严格的决定程序，而且也在警示债权人严格审查担保合同的签约程序，以防范担保无效的法律风险。[3]有关公司担保的规范内容不仅拘束公司及其法定代表人、控制股东、董事和高级管理人员，而且也拘束担保债权人，从而遏制公司的无序、恶意担保行为的发生。可见《公司法》第16条的效力在性质上属于效力性法律规范，对担保法律关系的所有当事人都具有约束力。

（二）对公司章程的公示效力的解读

关于公司对外担保债权人的审查义务，我们还可以从公司章程的公示效力角度再度予以考察。根据《公司法》第16条的规定，除非公司自设立之初就决定不对外进行担保交易，对外担保的规定几乎是一人公司除外其他公司之公司章程的必备条款。公司章程在公司登记机关登记备案是一种传统的公示方式，其宗旨就是使公司的内部治理规则公诸于众，防范公司、股东或者第三人受公司相关利益主体的欺诈之苦。因此，公司章程在公司登记机关的登记效力，意味着善意第三人对公司章程的信赖受到保护，非善意第三人要受到公司章程记载事项的对抗。就对公司担保债权人而言，若是担保债权人由于自己的过错致使担保合同的签订违反了公司章程的规定，则担保合同对公司没有拘束力。

综上所述，如果公司担保债权人拒绝或怠于按照公司章程的规定认真审查公司关于担保决定主体、决定程序和决定权限的适当性，则担保公司有权拒绝承担相应的担保义务。此种审查义务既源于法律的规定，也源于公司章程登记的对抗效力。虽然“第十六条对于担保权人而言，也许是恶法恶条，但它的的确确是公司股东特别是上市公司中小股东利益的守护神。在这种业务中，安全和程序的价值远高于所谓效率的价值。”[4]

二、公司担保债权人审查义务的内容

（一）《公司法》明确规定的义务内容

根据《公司法》第16条、第105条和第122条的规定，公司担保债权人对担保合同的审查义务包括以下几个方面。1.公司提供担保的决定主体是董事会或者股东会、股东大会。在《公司法》修订以前，由于传统的体制下的企业管理与经营惯性和立法的缺陷，董事长或执行董事被视为公司当然的、绝对的法定代表人，常常以“一把手”自居。然而有的公司法定代表人经常为了不法利益就肆意对外提供巨额担保，公然侵害公司、中小股东以及债权人的利益。因此现行立法将公司提供担保的决定主体规定为董事会或者股东会、股东大会，目的是为了提高公司治理的集体决定功能，从根本上遏制公司决定的独裁，扭转肆意担保的混乱局面。2.公司提供的担保不得突破公司章程规定的限额。董事会或者股东会、股东大会在作出担保决定时，不得超过公司章程规定的限额。超过公司章程规定担保限额的，超过的部分无效。3.公司为股东和实际控制人提供担保的特殊规定。公司为股东或实际控制人提供担保，必须经过股东会或者股东大会的决议。这是法律的特别规定，公司章程也不得对此作出相反的规定。在决议表决时，受被担保股东或实际控制人支配的股东不得参加该担保事项的表决。同时，在排除该受支配股东的表决权后，决议的表决由出席会议的其他股东所持表决权的过半数通过，才视为有效的决议。4.关于上市公司担保的特殊限制。公司立法关于上市公司的担保限制体现在以下几个相互关联的条件：时间限制条件即在1年内；担保数额限制条件即超过公司总资产的百分之三十；表决权限制条件即经出席会议的股东所持表决权的三分之二以上通过。

（二）证监会和银监会规定的义务内容

2005年12月中国证监会和银监会发布了《关于规范上市公司对外担保行为的通知》（以下简称《通知》），对上市公司的担保设置了限制条件，强化了上市公司对外担保的内部决定程序。首先，《通知》要求公司章程明确规定股东大会、董事会审批对外担保的审议权限和责任追究制度。其次，《通知》细化了审议主体，规定董事会审批的对外担保，必须经出席董事会的三分之二以上董事审议同意并做出决议；应由股东大会审批的对外担保，必须经董事会审议通过后，方可提交股东大会审批。再次，《通知》规定上市公司在办理贷款担保业务时应向银行业金融机构提交以下文件材料：公司章程、董事会决议或股东大会关于该担保事项的决议原件、刊登该担保事项信息的指定报刊等文件材料。《通知》还进一步规定了以下各银行业金融机构应当审核的事项：1.与担保有关的贷款申请材料的齐备性及合法合规性；2.上市公司董事会或股东大会关于对外担保的审批情况；3.上市公司对外担保的信息披露情况；4.上市公司的担保能力；5.贷款人的资信、偿还能力等其他事项。

可见，相对于《公司法》规定的审查内容，《通知》扩大了银行债权人对上市公司担保的审查义务。当前在审判实践中存在的争议问题是，对于这些扩大的审查义务的规范效力，究竟如何认定？笔者认为，证监会和银监在《通知》中对于上市公司的扩大规定不能作为在司法实践中考量合同效力的审查内容，理由如下。其一，从整个法律体系来看，《通知》属于行政规章，不能突破《公司法》的规定而扩大担保债权人的审查义务。如果担保债权人按照《公司法》规定尽了相应的审查义务，而没有完全履行《通知》中的审查义务，法院就不能依《通知》这一行政规章中的禁止性规定而判定该担保合同无效。因为，在审判实践中法院确认合同无效的依据，是全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规，而不是地方性法规、行政规章。其二，从其性质和设立目的来看，《通知》中的扩大规定属于管理性强制性规定，而非效力性强制性规定。虽然证监会和银监会可依据《通知》的强制性规范对上市公司的担保业务进行行政监督和管理，但法院不能将此扩大的强制性规范作为司法裁决担保合同效力的依据。其三，《通知》所适用的对象仅仅指上市公司，而不包括其他非上市公司。笔者认为，基于同等保护的法律原则，对于公司法所确认的各类公司，不管其所有制如何，也不管规模的大小，都应当在共同的市场环境下进行平等的竞争，适用同等的法律规则，尤其对于商事交易行为效力性质的认定更应该如此。对于同样的商事行为而给予不同的效力性认定，则违反了法律的平等保护原则。

三、公司担保债权人履行审查义务的标准

（一）形式审查标准的共识选择

关于担保债权人对担保公司之相关文件履行审查义务的标准，存在实质审查和形式审查两种截然不同的对立观点。无论学界还是实务界，绝大多数人赞成形式审查标准，[5]纵观赞成形式审查标准的理由，包括以下几个方面：其一，适当履行原则因素。担保债权人在审查董事会或股东会、股东大会的决议以及其他书面材料时，仅对文件的真实性与合法性进行合理审慎的外观审查即可视为适当履行了义务，而不是要求审查人对外观之外的内容进行超越普通商事交易习惯和普通审查技能的审查；其二，交易成本因素。若是要求公司担保债权人对公司相关决议以及其他法律文件的真实性与合法性进行实质性审查，就会不适当地加大担保合同的交易成本，与商事交易的简便快捷发展趋势相悖；其三，信息不对称因素。在公司的实际运营过程中，公司经营管理者常常不愿详细、真实、全部地披露相关信息，使公司债权人无法充分利用公司的现有信息而处于劣势。因此，实质审查标准虽然有利于保护中小股东等利益群体的利益，但很可能会超出担保债权人的固有审查能力，这对担保债权人而言是一种不符合商事交易现实环境的苛求。然而，值得注意和探讨的是，在赞成形式审查标准的诸多研究者中，却对形式审查的内涵理解存在着严重的分歧，即对形式审查的具体标准问题还存在理解和认识上的分歧。

（二）形式审查标准之辨——“名”同“实”异的形式审查标准之透析

关于对担保债权人履行审查义务的判断标准，研究者的主流看法是形式审查标准。但是，在“形式审查标准”的“名”同之下却存在几种本质上不同的看法，因此，究竟什么是“形式审查标准”，在司法实践中却值得进一步探讨和研究。针对这一问题的研究成果，存在以下三种代表性观点：第一种观点认为，“仅对决议文件的真实性与合法性进行合理审慎的审查即可……形式审查不是不审查，更不能只审查担保决议中的公司章程或法定代表人个人名章之真伪，而要审查公司章程和相关的公司担保决议的真实性与合法性。审查的对象不仅包括决议内容的合法性、决议条款的逻辑性与真实性、决议的表决情况（如赞同、否决、弃权），还包括股东或者董事签名的真实性等方面。”[6]第二种观点认为，“作为形式审查标准的基本要求，银行债权人仅对公司章程、股东会或董事会决议的真实性与合法性进行合理审慎的审查即可，但要尽到具有普通伦理观念和智商的理性银行从业人员在同等或近似情况下应当具备的审慎、注意和技能。”[7]第三种观点认为，“这种合理审查义务是指债权人对公司章程的真实性与合法性进行必要而合理的形式审查，尽到一般人的谨慎审查义务。倘若债权人对公司章程进行了上述合理审查义务，但未发现公司章程的虚假或无效事实，则债权人据此与担保公司签署的担保合同应当有效。”[8]

上述观点的差异可以从两个方面来进行具体的比较。从审查的直接对象来看，是针对公司章程、决议文件，还是包括决议的表决程序、签章等？从审查的目的来看，是判断公司章程、决议文件的形式真实性，还是包括决议程序的违法抑或签章的实际真伪？在实际操作过程中，这两个方面存在着密切的相关性。审查的目的决定了审查对象的范围，审查的直接对象决定了审查目的是否能够达到。因此，我们可以从以上两个方面对公司担保债权人的形式审查标准进行进一步的具体界定。

（三）形式审查标准的具体界定

1.审查的直接对象。根据《公司法》第16条、第105条和第122条的规定，公司担保债权人应当审核的直接对象包括：（1）担保公司的章程。审查的关注点是公司的章程关于对外担保的决定主体、决定程序和担保限额的规定。（2）董事会或者股东会、股东大会的决议。审查的关注点是决议形式上的完备性，即决议的内容是否与担保相符，决议的作出主体是否与公司公示的董事、股东相符等。（3）担保的对象。审查的关注点在于担保的对象是否为公司的股东或实际控制人，或者是一般的商事主体。这两类的决定主体是不同的，若担保的对象股东或实际控制人，则应该由股东会或股东大会作出决议。关于公司的股东或实际控制人的确认问题，应以公司的股东名册、登记资料、委托持股协议、信托持股协议、表决权委托协议、经营管理委托协议等相关文件为准，因为担保债权人掌握的信息有限，没有能力对纷繁复杂的法律文件的内容进行全面、真实的审查。（4）担保公司的性质。审查的关注点是作出担保的公司是否为上市公司，因为若是上市公司，则担保债权人应该根据《公司法》第122条的规定，审查担保金额与公司总资产的关系。在实务操作中，人们对“公司资产总额”的计算时间点存在不同的理解。一是将其理解为股东大会对担保作出决议时公司的实际资产总额；二是理解为上年度经审计确认的公司资产总额；三是最近一期经审计确认的公司资产总额。相比较而言，从第122条控制风险的立法目的以及交易效率的角度来看，采用第三种理解较为合理。

2.审查的判断目的。审查的目的是判断以上公司文件和证明资料形式上的合法性。即通过以上文件和资料的审查，判断公司担保的作出主体、决议程序和担保限额在形式上是否符合《公司法》第16条、105条、122条的规定。至于相关行为主体的实际真伪，担保决议的非记载的形成程序是否违法，以及相关上市公司已经对外作出担保的数额和公司的总资产的关系是否存在虚假，此非普通担保债权人的审查能力所能及的。概而言之，倘若公司担保债权人对担保公司的章程、决议文件和证明资料进行了必要而合理的形式上的审查，没有发现决议文件虚假或者其他违法事实，则担保债权人据此与担保公司签署的担保合同应视为有效。

笔者进一步认为，只要担保债权人尽了上述形式上的审查义务，即使在担保合同签署后，股东会或者股东大会、董事会决议被人民法院依法撤销或确认无效，也不影响担保公司理应承担的全部责任。[9]这种认识和处理结果，既符合2005年立法机关对公司担保规定的修订意旨，又同时防范担保公司出于道德风险而规避担保合同的法律效力，或者故意放纵公司内部治理而牟取不当利益。当然，如果担保债权人明知或应知担保公司的董事会或者股东会、股东大会担保决议在内容或程序上存在法律瑕疵，仍执意与其签订担保合同，从而致使担保合同无效，则担保债权人与担保公司应对担保合同的无效承担相应的法律责任。