定标应以投标价格作为主要考量
作者：谷辽海
来源：中国经济时报
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发表时间：2005年09月27日 09:07
定标是政府采购项目开标后至授标之前的最后一道评定适格供应商的程序。按照国际惯例，政府采购货物、工程和服务，经过严格的招标、投标、开标程序后，在授予合同之前，应依照法定的授标条件和招标文件的要求，对所有供应商的投标文件进行评估，最终确定合格的供应商。
我国《招标投标法》规定的授标条件分别是“最低评标价法”和“综合评标方法”，从我国1980试点推行公共采购制度至今20多年的时间来看，由于计划经济的影响，采购主体对“综合评标方法”一直是情有独钟，这种方法长期在我国公共采购市场占主导地位。相反，尽管立法已经有明文规定，但采购主体通过“最低评标价法”确定中标供应商的则非常罕见。这种状态在我国《政府采购法》颁布三周年后的今天仍然没有任何改观。为此，本文在分析我国盛行的“综合评标方法”弊端的同时，介绍国际上公共采购的定标方法，并建议未来的立法应该将供应商的投标价格作为定标的主要考虑因素。
“综合评标方法”是导致我国公共采购领域腐败案件频发的主要根源之一。虽然，“综合评标方法”在国际上也是评定适格供应商的通行做法，但并不是首选的定标方法。该方法是指在最大限度地满足招标文件实质性要求前提下，按照招标文件中规定的各项因素进行综合评审后，以评标总得分最高的投标人作为中标候选供应商或者中标供应商的评标方法。其评分的主要因素是：价格、技术、财务状况、信誉、业绩、服务、对招标文件的响应程度，以及相应的比重或者权值等。这种方法除了价格这一客观因素，其它的标准均受制于个人的主观判断。因此，供应商报价低并不一定能中标，报价高反而能够中标。这对于价廉物美的供应商和公共资金的享有者是非常不公平的。实践中，通过“综合评标方法”评定供应商，几乎都是千篇一律高报价胜出。例如，2004年10月，总投资114亿元的国家公共卫生医疗救治体系的政府采购项目，其中的血气分析仪300台通过公开招标的方式进行采购，北京现代沃尔经贸有限责任公司每台的投标价格为56800元，广东开元医疗设备有限公司的投标价格为每台8万元，后者高出前者的价格差是23200元，前者报价低落标了，后者高却轻而易举地中标了。当然，中标供应商并不享有这里的每台差价款总计696万元（23200元×300台）的权力租金，这巨额差价款项分别为设租人和寻租人所瓜分。
由于我国公共采购市场的招标代理制度和专家评审制度存在着严重缺陷，采用“综合评标方法”获取货物、工程和服务，并不能降低公共财政资金的支出。因此，笔者认为，应该限制“综合评标方法”的泛滥适用。需要指出的是，我国的政府采购法并没有规定综合评标方法，但财政部出台的《政府采购货物和服务招标投标管理办法》明确将这种方法作为定标方法之一。
“最低投标价法”应该作为定标方法之一。这种方法是以投标价格最低来确定最具有竞争力的供应商，从而彻底排除了任何主观因素的影响和人为因素的干扰。但这种方法不同于我国招标投标法所规定的“最低评标价法”，是我国立法一直所排斥的做法，但却为大多数国家的公共采购市场定标的首选方法。例如，法国、意大利、比利时等国家的公共采购法规定，公共采购合同授予的标准为最低报价的供应商。联合国国际贸易法委员会《货物、工程和服务采购示范法》规定，中选的投标应为：投标价格最低的投标。ＷＴＯ《政府采购协议》规定，合同授予的标准之一是最低投标价法：“如一实体收到一项比所提交的其他投标书条件异常低的投标书，则该实体可询问该投标人，以保证该投标人能够遵守参加的条件并能够履行合同条款。除非一实体为了公众利益而决定不签发合同，否则该实体应将合同授予已被确定完全有能力执行合同的投标人，且其投标书无论对于国内产品或服务，还是对于其他参加方的产品或服务，均为价格最低的投标书。”笔者认为，“最低投标价法”能够使供应商投标时就清楚地明白自己是否能够中标，定标后也能够知道自己为什么会失败。我国现行法律禁止使用“最低投标价法”的观点是，万一供应商履行不了合同，将给国家和公共利益带来损失。根据国际规则，投标价格异常低尤其是低于成本的情况下，只要供应商能够说明原因并提供担保，照样可以授予合同。总之，“最低投标价法”客观、透明，排除了任何暗箱操作的可能性，能够实实在在、有效地节约公共资金，是值得提倡的定标方法。
“最低评标价法”应明确纳入政府采购法中。与综合评标方法一样，我国的政府采购法同样也没有明确规定最低评标价法。早在五年前，我国的《招标投标法》就将最低评标价法作为定标方法之一。然而实践中，这种方法极少采用。究其原因，无非是客观性太强，使采购人或招标代理机构难以操控投标结果。而综合评标方法的分数基本上是属于主观评分，且全部专家小组成员均由自己选聘，可以百分百地控制中标结果。相反，“最低评标价法”则是以价格为主要因素确定中标候选供应商的评标方法，即在全部满足招标文件实质性要求前提下，依据统一的价格要素评定最低报价，以提出最低报价的投标人作为中标候选供应商或者中标供应商的评标方法。这种方法除了考虑供应商的报价因素外，还须明确定标的其他事项，如运费、交货期、运营成本、货物的性能、零配件和售后服务的可能性、付款条件、企业信誉、业绩、安全和环境效益、技术培训等等。这种方法与最低投标价法所不同的是还须考虑一些与报价相关的因素，但两者都是以投标价格作为定标的主要尺度。相对而言，“最低评标价法”更加科学、完善，因而也是国际上通行的做法。
综上所述，“综合评标方法”由于夹杂太多的主观因素，存在太大的“权力寻租”机会，难以避免采购主体和评审专家的倾向性，同时也加大了评审专家的成本。应该通过立法设定更多的条件，限制采购主体采用“综合评标方法”。（20）
（注：本文作者谷辽海为北京市辽海律师事务所主任、高级律师）
关于湖州市建设工程监理管理办法的通知
浙江省湖州市人民政府
关于湖州市建设工程监理管理办法的通知
湖政办发[2001]73号
转发市城建委关于湖州市建设工程监理管理办法的通知
各县人民政府，市区各区管委会，市府各有关部门：
市城建委关于《湖州市建设工程监理管理办法》，已经市人民政府同意，现转发给你们，请认真贯彻实施。
湖州市人民政府办公室
二oo一年六月二十九日
湖州市建设工程监理管理办法
湖州市城乡建设委员会
(二OO一年四月三十日)
第一章总则
第一条 为加强对建设工程监理活动的管理，提高监理队伍的素质和监理工作水平，根据《中华人民共和国建筑法》、《建设工程质量管理条例》、《浙江省建设工程监理管理条例》、建设部《工程项目建设管理单位管理暂行办法》等法律、法规和规章的规定，结合我市实际，制定本办法。
第二条 凡在本市市区范围内新建、扩建、改建下列建设工程，建设单位必须委托具有相应资质等级的监理单位实施施工监理：
(一)国家、省、市的重点建设工程；
(二)重要的公共建设工程，基础设施工程；
(三)大中型工业工程；
(四)成片开发的住宅工程(总建筑面积在10000平方米以上)和高层住宅工程(八层以上，包括合有住宅的综合建筑)；
(五)工程造价在50万元以上的地下工程和桩基工程；
(六)利用外国政府或国际金融组织贷款、援助资金的工程；
(七)按建设部《工程项目建设管理单位管理暂行办法》规定，建设单位不具备资格条件管理的建设项目；
(八)市、县(区)人民政府规定必须实行监理的其他工程。
第三条 市建设行政主管部门对本市市区行政区域内建设工程监理活动实施统一管理。
交通、水利、电力等行政主管部门按照法律、法规的规定，对本专业建设工程监理活动实施监督管理。
第四条 监理单位从事监理业务，应当遵循公正、独立、自立的原则，维护建设单位和被监理单位的合法权益。
监理人员的工作要坚持公正性和科学性。
第二章监理业务的委托
第五条 国家和省、市规定必须实行监理招标投标的建设工程项目，建设单位应当采取招标投标的方式选择监理单位。其他建设工程是否采取招标投标的方式选择监理单位，由建设单位自行决定。
第六条 市外监理单位来我市承接业务的，应事先到工程所在地建设行政主管部门办理登记备案手续。
第七条 建设单位不得将工程委托给无资质或不符合资质等级的监理单位监理。监理单位必须在其资质等级许可的范围内从事监理活动，不得越级或超范围承接监理业务。
第八条 建设单位确定监理单位后，应按照规定与监理单位签订书面委托监理合同。合同的内容和格式应按照建设部和国家工商行政管理局制定的《建设工程委托监理合同(示范文本)》执行。签订监理合同后，由监理单位向建设行政主管部门办理监理项目登记，经核查无误后，建设行政主管部门发给建设工程监理项目登记证。
第九条 工程监理是有偿的技术服务。建设单位和监理单位应根据委托工程项目的监理内容、规模和性质等条件，确定监理费用。国家和省规定的收费标准中，除桩基工程可按年度平均人数计算外，其他均按工程项目概(预)算的百分比计算，监理费用不得低于国家和省规定的最低标准。
第十条 建设行政主管部门在发放施工许可证前，应按本办法有关规定审查，对必须委托监理的工程项目，是否签订了监理合同，监理单位的资质是否符合工程要求，外地来我市承接监理业务的，是否办理登记备案手续等。不按有关规定委托监理的，不得发放施工许可证。
第三章项目监理的组织
第十一条 监理单位必须按其资质等级承接相应的工程监理业务，组建与工程要求相适应的项目监理部，并进驻施工现场。
第十二条 项目监理部的人员构成应根据被监理工程的类别、规模、技术复杂程度和能够对工程实施有效控制的原则进行配备：
(一)项目监理部由总监理工程师、监理工程师和监理员组成。
(二)工程项目监理实行总监理工程师负责制。总监理工程师受监理单位法定代表人的委托或投权，行使委托监理合同赋予监理单位的权限，全面负责委托的监理工作。
(三)监理工程师受总监理工程师委托对本专业的监理工作负责，并指导本专业监理员开展监理工作。
(四)监理员配合监理工程师工作，按照规定应由监理工程师签订的文件资料，监理员不得越权签认。
第十三条 监理人员实行持证上岗制度，担任总监理工程师的必须持有《浙江省总监理工程师岗位证书》。担任监理工程师的必须持有全国《监理工程师岗位证书》或《浙江省监理工程师岗位证书》，担任监理员的必须持有《浙江省监理员岗位证书》，未取得监理人员岗位证书的人员，不得从事现场的监理工作。
第十四条项目监理部的人员名单应经建设单位认可，并在监理合同或监理规划中写明。总监理工程师应当进驻施工现场，履行职责，不得空挂其名。
第十五条 总监理工程师原则上只能在一个一等工程项目或二个二等工程项目中任职，如确有能力和必要，报工程所在地建设行政主管部门批准，可在三个工程项目中任职。主导专业监理工程师和监理员只能在一个工程项目中任职。其他相关专业监理工程师原则上只能在三个以下工程项目中任职。
第十六条 监理工程师及其他监理人员不得在施工、设备制造、材料供应、房地产开发等单位任职或兼职。监理单位聘请的技术顾问或建设单位的人员不得作为项目监理部成员。
第四章施工监理的内容
第十七条 施工监理的主要内容是监理单位按照法律、法规、技术标准和合同的约定以及经上级主管部门批准的初步设计，概(预)算、建设计划、设计图纸等文件对建设工程质量、投资、工期等事项实施监督管理、信息管理，协调有关单位间的工作关系。
第十八条 施工招标阶段，监理单位的主要任务是：
(一)协助编制招标文件和评标文件，审查投标单位资格；
(二)协助起草工程承包合同，参与合同谈判，完善承包合同。
第十九条施工阶段，监理单位的主要任务是：
(一)审查施工单位各项施工准备工作，协助建设单位下达开工通知书；
(二)督促施工单位建立、健全与实施施工管理制度和质量、安全、文明施工保证体系；
(三)审查施工单位提交的施工组织设计、施工技术方案和施工进度计划，并督促其实施； (四)协助建设单位组织设计交底和图纸会审；
(五)审核施工单位提出的分包工程项目及分包单位的资格；
(六)协助编制用款计划，复核已完工程量，签署工程付款凭证，具备相应审价资质的，可审核施工图预算和竣工结算；
(七)监督工程使用的各种材料、半成品、成品和设备的质量，必要时进行抽查和复验；
(八)监督施工单位严格按现行规范、规程、标准和设计要求施工，认真执行建设工程强制性标准，控制工程质量；
(九)抽查工程施工质量，对隐蔽工程进行复验签证，参与工程质量事故的分析及处理；
(十)分阶段协调施工进度计划，及时提出调整意见，控制工程进度；
(十一)督促执行承包合同，协助处理合同纠纷和索赔事宜，协调建设单位与施工单位之间的争议；
(十二)督促施工单位确保施工现场安全设施的合理配置，加强对施工现场安全生产工作的监督管理；
(十三)督促施工单位整理合同文件及施工技术档案资料；
(十四)组织施工单位对工程进行阶段验收及竣工初
验，并督促整改。对工程施工质量提出评估报告和监理作报告，协助建设单位组织竣工验收。
第二十条 保修阶段，监理单位的主要任务。
(一)定期检查工程状况，发现异常情况，需会同有关单位加强观察检查；
(二)出现工程质量问题，应参与调查研究，确定发生工程质量问题的责任，共同研究修补措施，并督促实施。
第五章施工监理的实施
第二十一条 监理单位应在委托监理合同签订后，由项目总监理工程师主持制定监理规划和监理细则。监理规划和重要部位监理细则必须经监理单位技术负责人审定批准，并于监理实施前15日报建设单位书面认可后实施。
第二十二条 监理规划的主要内容包括：
(一)工程概况；
(二)监理工作范围；
(三)监理工作内容；
(四)监理工作目标；
(五)监理工作依据；
(六)项目监理机构的组织形式；
(七)项目监理机构的人员配备计划；
(八)项目监理机构的人员岗位职责；
(九)监理工作程序；
(十)监理工作方法及措施；
(十一)监理工作制度；
(十二)监理设施。
第二十三条 实施建设工程监理前，建设单位应将委托监理单位名称、监理内容和监理权限书面通知施工单位。施工单位应接受监理单位的监督管理，并予配合。
第二十四条 施工监理中，监理工程师发现工程设计不符合建设工程质量标准或者合同约定的质量要求的，应当书面报告建设单位，由建设单位要求设计单位改正；监理工程师发现工程施工不符合工程设计要求、施工技术标准或者合同约定的，应当书面通知施工单位改正。
第二十五条 建设单位对施工单位的工程建设指令应当通过总监理工程师发布，建设单位的指令违反法律、法规或者强制性技术标准的，总监理工程师有权拒绝执行。
建设工程所需的建筑材料，建筑构配件和设备，在使用前应当经监理工程师签认。
建设单位支付工程进度款，应当经总监理工程师签认。
第二十六条 按规定应由监理工程师签订的工序，未经签认，施工单位不得进入下一道工序施工。监理工程师对被监理单位已完成的工序，且工程质量符合规范标准和设计图纸等要求的，应在收到报验单24小时内签署意见，超过时限视为已经认可。第二十七条工程爆破、桩基础施工、基坑围护施工、土方开挖及回填、地基处理、地下室施工、混凝土浇捣、预应力张拉、结构吊装、大型设备安装、结构加固、现场检测及其它重要部位施工和新技术、新工艺、新材料使用时，监理人员必须实施旁站监理。其它部位施工时，施工现场必须有监理人员巡视。
第二十八条 监理单位应当定期向建设单位书面报告监理情况。工程完工后，应及时向建设单位提交工程监理报告和工程评估报告。
监理单位应当接受政府委托的建设工程质量监理机构和工程竣工验收备案机关的监督管理。
第二十九条 凡出现下列情况之一的，经建设单位同意后，由监理单位发布停工令，指令施工单位立即停工整改：
(一)未经验收，即进行下一道工序施工者；
(二)工程质量下降经指出后，末采取有效整改措施或采取了一定措施而效果不好，继续施工者；
(三)擅自采取未经认可或批准的建筑材料、建筑构配件、设备者；
(四)擅自变更设计图纸要求者；
(五)没有可靠的质量保证措施仍然施工，已出现质量下降征兆者；
(六)擅自让未经同意的分包单位进行施工者；
(七)危及安全的冒险作业行为者；
(八)其它违反规范、标准及规程的野蛮施工行为者。
在紧急情况下，监理单位可先行下达停工指令，但应在下达停工指令后24小时内向建设单位作出书面报告。
第三十条 建设单位与施工单位因工程建设发生争议的，可由监理单位进行协调，也可直接申请仲裁或提出诉讼。
由监理单位进行协调的，监理单位在接到建设单位的书面报告后，应在15日内将协调意见书面送达双方。
第六章施工监理档案
第三十一条 施工监理文书资料应由监理工程师负责，并指定专人收集、整理，按档案管理要求，分工程项目、专业进行登记。
第三十二条 监理文书资料按浙江省建设厅统一制定的《建设工程监理(施工阶段)规范化用表》填写。
第三十三条 监理单位应加强对监理文书资料的统一管理和监督，确保监理文书资料完整、正确和有效利用。监理文书资料应当真实可靠，字迹要清楚，签字要齐全，不得弄虚作假或擅自涂改原始记录。
第三十四 条监理单位应建立施工监理档案管理的工作制度，施工监理档案应长期保存，具体保存时间参照工程竣工技术资料要求执行。
第三十五 条施工监理资料归档的主要内容应包括：
(一)委托监理合同；
(二)监理大纲、监理规划、监理细则；
(三)监理日记；
(四)监理月报；
(五)与建设单位、被监理单位、设计单位往来文件；
(六)监理通知书；
(七)工程停复工通知书；
(八)会议记录；
(九)工程质量安全事故调查处理报告；
(十)工程款支付证明；
(十一)工程初验报告；
(十二)工程验收记录；
(十三)施工组织设计审核签证；
(十四)监理单位对工程质量的评估报告；
(十五)监理报告(包括质量、进度、投资三控制成效以及委托监理合同执行情况)；
(十六)其它监理用表及资料。
第七章事故责任与风险索赔
第三十六条 实施监理的工程项目在施工期间(包括缺陷责任期间)出现了技术规范所不允许的断层、裂缝、倾斜、沉降、强度不足及危害安全的质量事故应按如下程序处理。
(一)监理单位应立即指令施工单位暂停该项目工程的施工，并采取有效的安全措施；
(二）施工单位尽快提出质量事故报告，并报送建设单位、监理单位、设计单位、当地政府委托的工程质量监督机构。
(三)建设单位(或监理单位)应组织合同有关各方对质量事故现场进行审查、取证、分析、诊断、测试或验算，监理单位应参与有关部门组织的事故处理，对施工单位提出的处理方案予以审查、批准后，报建设单位、设计单位、工程质量监督机构，指令恢复该工程施工并监督实施。
第三十七条 在监理过程中，监理单位末按监理合同的约定履行监理义务或由于监理单位的失职、决策和指导错误而造成的经济损失，监理单位应承担经济责任，并作相应的经济赔偿。
第三十八条 工程项目在施工过程中，建设单位与监理单位、监理单位与施工单位之间发生事故责任争执时，可提交工程所在地建设行政主管部门调解。
第三十九条 工程项目在施工过程中，因建设单位原因造成停工或因施工单位原因造成停工而终止合同时，监理单位有权向对方索赔。
第八章罚 则
第四十条 建设单位将建设工程委托给不具有相应资质等级的工程监理单位的，责令改正、处50万元以上100万元以下的罚款。第四十一条 建设单位的建设项目必须实行工程监理而未实行工程监理的责令改正，处20万元以上50万元以下的罚款。
第四十二条 监理单位有下列行为之一的，责令改正，没收违法所得，处合同约定监理酬金1倍以上2倍以下的罚款，可以责令停业整顿，降低资质等级，情况严重的，吊销资质证书：
(一)超越本单位资质等级承揽工程的；
(二)允许其他单位或个人以本单位名义承揽工程的。
第四十三条 监理单位转让工程监理业务的，责令改正，没收违法所得，处合同约定的监理酬金25％以上50％以下的罚款；可以责令停业整顿，降低资质等级；情节严重的，吊销资质证书。
第四十四条 监理单位有下列行为之一的，责令改正，处50万元以上100万元以下的罚款，降低资质等级或者吊销资质证书；有违法所得的，予以没收；造成损失的，承担连带赔偿责任。
(一)与建设单位或者被监理单位串通，弄虚作假，降低工程质量的；
(二)将不合格的建设工程、建筑材料、建筑构配件和设备按合格签字的。
第四十五条 监理单位与被监理工程的施工承包单位以及建筑材料、建筑构配件和设备供应单位有隶属关系或者其他利害关系，承担该项建设工程的监理业务的，责令改正，处5万元以上10万元以下的罚款，降低资质等级或者吊销资质证书；有违法所得的，予以没收。
第四十六条 监理人员包括总监理工程师、监理工程师、监理员因过错造成质量事故的，责令停止执业1年；造成重大质量事故的，吊销执业资格证书，5年以内不予注册；情节特别恶劣的，终身不予注册。
第四十七条 法中责令停业整顿、降低资质等级和吊销资质证书的行政处罚，由颁发资质证书的机关决定；其它行政处罚，由建设行政主管部门依照法定职权决定。
第四十八条 国家机关工作人员在建设工程质量监督管理工作中玩忽职守、滥用职权、构私舞弊，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。
第九章附 则
第四十九条 三县可参照本办法执行。
第五十条 本办法由湖州城乡建设委员会负责解释。
第五十一条 本办法自发布之日起施行。
