构建纠防超期羁押长效机制之思考
郑法才
[关键词] 纠防 超期羁押 机制 构建
[摘 要] 构建纠防超期羁押的长效机制要从消除土壤、疏通出口上着手，树立公权穷尽后不能侵犯人权的观念。机制的构建包括供词排除、双重责任追究、羁押情形强制变更三个方面。
超期羁押是危害司法公正的“顽症”，是人权保护的拦路虎，为纠正和预防这一长期困扰司法实践的难题，公、检、法三机关作了长期的努力，但“边清边超”、“前清后超”的现象仍然存在，即使是历经2004年的大规模、强力度的纠防，超期羁押现象仍得不到根除，为此，构建纠防超期羁押的长效机制就成为必然的选择。
超期羁押“屡清屡超”现象足以表明，其在司法实践中仍有生存的土壤。因此，构建纠防的长效机制，就应该从消除其生存土壤着手，并充分重视畅通纠防超期羁押的渠道。同时，谈及此问题，必然要涉及到司法制度的重构问题，由于这又是一个重大的课题，所以本文的观点主要是现行司法制度构架下的措施。从这样的前提出发，我们以为，这一机制的构建，主要包括以下内容：
一、超期羁押供词排除制度
超期羁押能够长期存在，说明其有生存的土壤基础，从目前的状况看，其土壤基础主要在两方面：即现实的功利性和观念上的权力本位。本部分主要阐述现实中的功利性土壤问题。司法实践中有的案件在法定时间内拿不下供词、取不到充分的证据，通过超期羁押的手段可以获得法外时间而等待时机，获取犯罪嫌疑人和被告人的供词或其它证据，这种办法在司法实践中偶尔也确实产生了一定的作用，破获了一些不主动坦白交代问题的案件，正是它有这种有利于惩罚犯罪的“功利”，加之对超期羁押行为处罚不力，使得人们明知这是违法而为之。这也是超期羁押成为“顽症”的一个主要原因，大量的超期羁押也是因此为借口而形成。所以，如果我们将超期羁押期间获取的供词作为不合法证据予以排除，超期羁押的惩罚犯罪的“功利性”也就自然消退，也就失去了土壤基础。
应该说，对超期羁押形成的供词予以排除是有充分的根据的。虽然我国还没有建立非法证据排除规则，世界各国的具体规则也不一样，用严禁的方法获取的证据并不就等同于排除范围[1]。但我们要建立长效机制去纠防超期羁押，对这样的供词予以排除又是一种必然的选择。刑事诉讼法第42条规定，严禁刑讯逼供和以威胁、引诱、欺骗以及其他非法的方法收集证据。超期羁押是非法的，用超期羁押的方法获取供词应依法严禁也是具有法律依据的。由于非法获取的证据并不就一定是要排除的证据，这就产生了一个排除的范围问题。一个国家将何种非法证据列入排除范围，实质上就是平衡控制犯罪与保护人权这对矛盾结果。从我们国家的实际看，“从重从快”的政策仍是控制犯罪的一个常用方针，因而，采用偏重控制犯罪价值取向仍将延续一个时期，但这并不影响将超期羁押的供词列入排除范围，这是因为，其一、超期羁押问题已成了司法公正的公害，是刑事诉讼的三大顽症之一。对此必须予以铲除，已得到了社会的广泛认同，否则将危及司法的公信度；其二、超期羁押就意味着公权的穷尽，司法资源的过度使用，折射出了司法机关的一种无奈，就纯粹地从控制犯罪的价值出发，它的作用更多的是表现为能够“平民愤”，办案机关能够对“民愤”主体有个“安慰”，而对人们期待的破案效果是微乎其微的，大量的超期羁存在就是有力的例证，否则使这一现象就不会演变成顽症。而将此期间的供词排除，则能使以破案为由的超期羁押得以消除，“民愤”也会因法律有规定而得到理性疏导。其三、国外立法也可借鉴。日本国宪法第38条第2款规定：经过不正当的长期拘留或拘禁后的口供，不得作为证据[2]。
由此可见，对超期羁押期间所获取的供词作为非法证据予以排除既不影响犯罪的控制，还将大推动人权的保护。我们认为，超期羁押供词排除机制主要包括以下方面：
1、严把供词形成的时段关。一般来说，法院中立后，超期羁押的情形大多出现在拘留与逮捕期间，但在司法实践中，为了获取供词，在（公安）留置阶段、（公安、检察）传讯阶段也常出现无限期的留置和传讯情况，因此，在审核证据时，要严格核实留置、传讯、拘留、逮捕这四个阶段的法定时间，将法定时段与实际羁押的时间相对照，将供词形成的时间与法定的时段相对照，若发现供词的形成时间超出法定的时段，即应将供词列入排除范围之内。无论是否客观真实，都不能作为定案的根据。
2、建立超期羁押供词警示清单。在检察机关内部，侦查监督部门在审查批准（决定）逮捕案件时，对案件材料中出现的超期羁押期间形成的供词要列入超期羁押供词警示清单，并将此清单抄送公诉部门，以便公诉部门在审查案件时及时发现违法证据，形成检察机关内部排除超期羁押供词的联动格局。检察机关在向人民法院移送公诉案件时，也要将此情况列出警示清单移送法院，形成检、法两家排除超期羁押供词的联动格局。
二、双重责任追究制度
即国家的严格赔偿责任和当事人的失职责任追究。超期羁押屡禁不止的另一个重要原因就是出于控制犯罪的需要，既使拿不下供词，也能产生羁押了就处罚了的认识效果，对平息群体性事态有时也有一定的延缓效果，同时还能模糊公安司法部门“定不了案”的责任，这实际上是“权力本位”观念外化于司法实践的表现[3]。由于这种认为为了国家利益、社会利益可以不惜牺牲个人利益的“权力本位”观念的作祟，造成办案单位、办案人员也就认为超期羁押了也无所谓，因而，要消除超期羁押的土壤还得改变这种无责可负的情形。这就必须建立相应的责任追究制度。我们以为，可从两个层面上构建责任追究制度：
1、国家的严格赔偿责任。在办案人员中形成超期羁押无所谓的认识的原因是多方面的，其中就包括控制犯罪的形势需要、上级的意图。而因形势需要与上级意图出现的超期羁押更使得大家心安理得，从办案人员方来说，责任不在自己或者说责任不大，无所谓。从决策方来说，为了形势的需要，负领导责任，也无所谓。要从根本上消除“无所谓”状况，就要引入国家的严格赔偿责任制度，对被超期羁押的人作出经济赔偿、恢复有关名誉和待遇。通过国家赔偿责任的履行，把“无所谓”变成“有所畏”，使这些人不敢望法擅断。国家的严格赔偿责任应体现在两个方面：（1）只要一出现超期羁押，不问任何理由，均应无条件地履行赔偿责任。因为超期就是违法，违法就得承担责任，国家也不应该另外[4]。（2）法律规定不明确的，按照有利于被告人的原则履行赔偿责任。我国刑事诉讼法有的规定还不够完善，在有的方面存在着一定的漏洞，如刑事诉讼法第一百五十条规定：“人民法院对提起公诉的案件进行审查后……应当决定开庭审判”，第一百六十八条规定：“人民法院审理公诉案件，应当在受理一个月以内宣判”。就造成人们认为公诉案件移送法院后法院有一个审查期的问题等。对这样一些有空可钻的问题，都不能因法律规定的不明确而就可以让超期羁押的理由有一席之地，这些问题的解决从有利于被告人的原则出发，只能在法定期限之内解决。同时，作为一部法典，也不可能把每一个细节都规定的滴水不漏，这是任何一部法典都是无法作到的，如果把规定不了的责任都推向被告人，这无疑是人权保护的倒退。因此，对所谓不明确的，由国家承担赔偿责任也是应然的。
2、承办人的失职责任。这包括玩忽职守和滥用职权两个方面。由于工作不负责任，为防止超期羁押设立的各种制度得不到遵守，造成超期羁押的，要对责任人追究责任，这包括经济的、行政的、刑事的责任，使相关人员确实感受到超期羁押不是无所谓的事情。而对滥用职权，故意设置事端，造成超期羁押的，无论是否出于个人目的，都要严肃追究责任，造成有10天以上超期羁押的，一律追究刑事责任，使滥权者不敢为。
三、羁押情形强制变更制度
建立防止超期羁押的长效机制，除了要从土壤上消除其根基外，还要重视疏通出口，没有出口，就会造成堵塞，必将引发反复。而疏通出口的关键就是要使超期羁押的情形得到依法强制变更。要实现这种变更，是有充分的依据的，关键是如何设计制度。
1、关于依据。（1）司法理念依据。超期羁押是公安司法机关在法定期限内穷尽了法定的公权资源后仍没有达到诉讼预期的产物，它是要用法外的时间继续行使司法权能，它的后果是非法剥夺了公民的权利。所以超期羁押的实质就是穷尽公权后侵害人权。我们以为 ：公权穷尽后不能否因控制犯罪的需要去侵犯公民人权。这是因为，对
犯罪嫌疑人的人权保障实质上也是对所有社会成员基本权利提供的保障，任何人都有可能被怀疑犯罪，而他们实际可能有罪，也可能无罪。当公权得以穷尽而仍不能确定犯罪嫌疑人有罪时，若公权仍可滥用，这就意味着每一个社会成员的基本权利都得不到有效保障，都随时有受到膨胀了的公权的侵犯，在这种状态下，建立和谐社会是不可能的[5]。因此，法定的公权穷尽后应让位于人权，只有树立了这样的司法理念，超期羁押的消除才具有坚实的理性基础。（2）法律依据。刑事诉讼法第七十四条、第七十五条有明确规定：犯罪嫌疑人、被告人被羁押不能在本法规定的期限内办结的，可以取保侯审或监视居住；人民法院、人民检察院、或者公安机关对于被采取强制措施超过法定期限的犯罪嫌疑人、被告人应当予以释放、解除取保候审、监视居住或者依法变更强制措施。这至少表明，超期羁押人员的应该解除羁押法律依据是充分的，而问题的症结是如何依法解除 。
2、关于制度设计。从前面的分析可以明确，解除超期羁押的依据是充分的，关键是如何去解除，所以制度设计成了防止超期羁押的关键。看守所工作条例第四十三条规定，看守所对人犯的法定羁押期限即将到期而案件又尚未审理终结的，应当及时通知办案机关迅速审结，超过法定羁押期限的，应当将情况报告人民检察院。最高人民检察院《关于监所检察若干问题的规定》规定，对看守所超期羁押情况进行监督。最高人民检察院《关于在检察工作中防止和纠正超期羁押的若干规定（2003、9、24通过）》规定（下称9、24规定），检察长对于确属超期羁押的，应当作出释放犯罪嫌疑人或者变更强制措施的决定。这就表明，疏通出口的重要责任在于检察机关。
我们以为，“9、24规定”既是检察机关法律监督职能的内在体现，又有很大的片面性，即其规定仅适用于检察机关自行侦查的案件是与法律监督职责相悖的，这种规定是检察机关“洁身自好” 的狭隘心态反映，因为检察机关对超期羁押的监督是全面的而不是片面的，是全部的而不是内部的。羁押是建立在依法的基础上的，检察机关作为超期羁押的监督者，对全部的非法羁押行为进行监督是检察机关监督职能的应有之义，也只有这样，监督职责才有顺利履行的保障。
根据看守所工作条例的规定，看守所对即将到期的案件应建立案件催办制度，通知办案单位及时办结案件。对法定期内不能办结的，即向检察机关报告。这也表明，对超期羁押该作如何处置的最后决断权在检察机关。
所以，根据检察机关的监督职责和看守所的羁押职责，强制措施强制变更的制度设计，应汲取“9、24”规定所体现出的合理内核，即检察机关对超期羁押的，无论是否自行侦查的案件，都应作出解除超期羁押的决定。具体的程序可作如此设计：（1）检察机关发现后，即应立即向办案单位发出立即解除超期羁押的检察建议；（2）办案单位在3天内仍不解除的，检察机关应立即作出解除超期羁押决定并同时提出变更强制措施的检察建议，交办案单位执行。若不执行，则按双重责任追究制度追究责任。
［参考文献］
［１］［２］郑旭等．诉讼证据规则研究[M]．北京：中国法制出版社，２０００．１８５．１９９．
［３］［４］［５］宋英辉．刑事诉讼原理导读[M]．北京：法律出版社，２００３．６３．１０３．１０４．
作者单位 江西省上高县检察院 邮编 ３３６４００
关于印发《中央分成水资源费使用管理暂行办法》的通知
财政部 水利部
关于印发《中央分成水资源费使用管理暂行办法》的通知
财农[2011]24号
各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局）、水利（务）厅（局），新疆生产建设兵团财务局、水利局：
为规范中央分成水资源费使用管理，充分发挥资金使用效益，根据《取水许可和水资源费征收管理条例》（中华人民共和国国务院令第460号）、《水资源费征收使用管理办法》（财综[2008]79号）的相关规定，财政部、水利部研究制定了《中央水资源费使用管理暂行办法》。现印发你们，请遵照执行。
附件：中央分成水资源费使用管理暂行办法
财政部 水利部
二〇一一年三月三十日
附件：
中央分成水资源费使用管理暂行办法
第一章 总则
第一条 为加强和规范中央分成水资源费使用管理，提高中央分成水资源费使用效益，落实最严格水资源管理制度，促进水资源节约、保护和管理，根据《中华人民共和国预算法》、《取水许可和水资源费征收管理条例》（中华人民共和国国务院令第460号）及《水资源费征收使用管理办法》（财综[2008]79号）等法律法规以及相关规定，制定本办法。
第二条 中央分成水资源费是县级以上地方水行政主管部门依法征收并按比例上缴中央国库的水资源费。中央分成水资源费全额纳入中央财政预算，专项用于水资源节约、保护和管理，也可以用于水资源的合理开发。
第三条 中央分成水资源费按照统一规划、统筹兼顾、突出重点、合理安排和注重实效的原则安排使用。
第四条 中央分成水资源费实行项目管理，分为中央本级项目和地方项目。
中央本级项目是指纳入水利部、新疆生产建设兵团部门预算的项目；地方项目是指水利部确定的由地方承担的项目，项目经费由中央财政通过转移支付方式支持。
第二章 使用范围
第五条 根据《水资源费征收使用管理办法》（财综[2008]79号）第二十一条规定，中央分成水资源费用于以下方面：
（一）水资源调查评价、规划、分配及相关标准制定。包括水资源科学考察与调查评价；水资源规划；水量分配；用水总量控制管理；水权制度建设；水资源管理标准体系建设；水资源重大专题及政策法规研究等。
（二）取水许可的监督实施和水资源调度。包括水资源论证；取水许可总量控制管理与取水许可监督实施；水政执法和水事纠纷调处、水资源调度等。
（三）江河湖库及水源地保护和管理。包括水功能区管理；纳污总量控制管理；入河排污口监督管理；水源地保护；地下水管理、保护与超采区治理；水生态系统保护与修复、河湖水系联通等。
（四）水资源管理信息系统建设和水资源信息采集与发布。包括水资源管理信息系统设计、开发、设备购置与运行维护；水资源监测和应急能力建设；水资源信息采集、传输、发布、维护等。
（五）节约用水的政策法规、标准体系建设以及科研、新技术和产品开发推广。包括节约用水政策法规制定；用水定额管理；节水标准体系建设；节水和非常规水源利用的新技术和产品开发推广等。
（六）节水示范项目和推广应用试点工程的拨款补助和贷款贴息。
（七）水资源应急事件处置工作补助。
（八）节约、保护水资源的宣传和奖励。包括水资源节约、保护和管理的宣传、奖励以及水资源管理人才培训与交流等。
（九）水资源的合理开发及其他与水资源节约、保护和管理有关事项。
第六条 中央分成水资源费项目资金的支出范围包括办公费、设备材料费、测试化验加工费、专用车船费、燃料动力费、交通差旅费、会议费、培训费、宣传奖励费、劳务咨询费、委托业务费、拨款补助和贷款贴息等。
（一）办公费：是指为开展项目而购置的日常办公用品的费用以及印刷、出版、资料、文献检索及知识产权费用等。
（二）设备材料费：是指在项目实施过程中各种原材料、辅助材料、专用仪器设备的购置、租赁、维护和升级改造费用；信息系统设计、开发、集成和软件购买费用；为应对和预防危害供水安全、水事纠纷等突发性事件购置、租赁应急设备、装备以及工作补助的费用。
（三）测试化验加工费：是指在项目实施过程中的监测、采集、检验、测试、化验及加工等费用。
（四）专用车船费：是指购置、运行和维护水资源监测、监察以及应急净水等专用车船而发生的费用。
（五）燃料动力费：是指在项目实施过程中运行相关大型仪器设备等发生的可以单独计量的水、电、气、燃料消耗费用。
（六）交通差旅费：是指在项目实施中需要支付的交通工具的租用、燃料、维修、过桥过路、保险费用以及外埠差旅费用。差旅费的开支标准应当按照国家有关规定执行。
（七）会议费：是指在项目实施中为组织开展业务研讨、咨询以及协调项目等活动而发生的会议费用。项目承担单位应当按照国家有关规定，严格控制会议规模、数量、开支标准和会期。
（八）培训费：是指开展水资源节约、保护和管理培训而支出的费用。培训费的开支标准应当按照国家有关规定执行。
（九）宣传奖励费：指开展节约、保护水资源的宣传和奖励而发生的费用。
（十）劳务咨询费：是指在项目实施过程中支付给项目组成员中没有工资性收入的临时聘用人员的劳务性费用和支付给临时聘请的咨询专家的费用。专家咨询费不得支付给参与专项经费及其项目管理相关的工作人员。
（十一）委托业务费：是指项目承担单位委托外单位协助完成项目部分业务工作而支付的费用。
（十二）拨款补助和贷款贴息：是指水资源监测、计量以及示范项目和推广应用试点工程的拨款补助和贷款贴息。
第七条 中央分成水资源费不得用于下列支出：
（一）项目承担单位人员的工资、津补贴、福利等；
（二）一般公务用车购置及运行费；
（三）修建楼堂馆所；
（四）弥补经营性亏损和偿还债务；
（五）其他与本办法使用规定不相符的支出。
第三章 项目申报与批复
第八条 水利部负责组织编制中央分成水资源费项目规划，建立项目库。
第九条 中央分成水资源费年度实施项目由水利部根据中央分成水资源费项目规划，结合水资源节约、保护和管理工作需要确定。
第十条 中央本级年度实施项目由水利部、新疆生产建设兵团按照部门预算管理程序分别组织申报、实施。
地方年度实施项目由水利部商财政部于每年3月底前下达预算控制数；省级水利、财政部门组织编制项目实施方案，每年4月30日前联合向水利部、财政部申报；水利部负责组织对地方项目实施方案进行审核，报财政部审定。省级水利、财政部门对申报材料的真实性、合规性负责。
第十一条 省级水利部门根据下达的项目与资金，负责组织项目实施。
第十二条 项目资金支付按照财政国库管理制度的有关规定执行。
第四章 资金监督与检查验收
第十三条 各级财政、水利部门及项目承担单位应当严格执行国家有关资金使用管理规定，切实做到专款专用，严禁截留、滞留、转移、挪用资金和随意调整预算。属于政府采购范围的，应当按照政府采购制度的有关规定执行。
第十四条 各级财政、水利部门要按照现行法律法规及预算和财务管理制度加强对中央分成水资源费的使用管理和监督检查。
第十五条 水利部负责组织对重点项目进行验收和绩效评价。验收和绩效评价结果作为项目申报、选择承担单位及确定预算额度的重要依据。
省级财政、水利部门负责组织本行政区域内地方项目的验收和绩效评价，并将验收和绩效评价结果报财政部、水利部。
第十六条 对中央分成水资源费使用管理过程中存在财政违法行为的单位及个人，依照《财政违法行为处罚处分条例》（国务院令第427号）及有关法律、法规给予处理、处罚、处分。
第五章 附 则
第十七条 本办法由财政部、水利部负责解释。
第十八条 本办法自2011年3月30日起施行。
