江苏省人民政府办公厅关于印发江苏省境外劳务纠纷和突发事件应急处置办法的通知
江苏省人民政府办公厅
江苏省人民政府办公厅关于印发江苏省境外劳务纠纷和突发事件应急处置办法的通知
苏政办发〔2009〕41号
各市、县人民政府，省各委、办、厅、局，省各直属单位：
《江苏省境外劳务纠纷和突发事件应急处置办法》已经省人民政府同意，现印发给你们，请认真遵照执行。
二○○九年四月八日
江苏省境外劳务纠纷和突发事件应急处置办法
为进一步提高我省应对境外劳务纠纷和突发事件能力,及时、有效处置境外劳务纠纷和突发事件，维护劳务人员合法权益，降低突发事件对国家形象、社会稳定造成的影响和损失，根据相关法律、法规、规章和国家政策，特制定本办法。
第一条 本办法适用于涉及我省境外劳务人员和管理人员，需政府部门协调处理的境外劳务纠纷和突发事件，包括因经济纠纷、工伤事故、交通意外、自然灾害等原因造成的境外劳务人员伤亡事件以及集体静坐、示威、罢工、游行等境外群体性事件。主要包括：
（一）经国家商务部核准具有对外承包工程、劳务合作和境外就业中介、对外援助经营资格的我省企业在对外经营过程中发生的劳务纠纷和突发事件；
（二）无经营资格的我省企业或个人在违规开展对外经营过程中发生的劳务纠纷和突发事件；
（三）在我省招收对外劳务人员的省外企业或个人在对外经营过程中发生的劳务纠纷和突发事件。
由上述境外劳务纠纷和突发事件引发的境内突发事件，按照本办法处置。
第二条 省对外劳务管理工作协调小组（以下简称省协调小组）统一领导、指挥协调境外劳务纠纷和突发事件应急处置工作。省协调小组由省政府分管领导任组长，省公安厅、安全厅、财政厅、劳动保障厅、建设厅、外经贸厅、外办和工商局等相关部门负责人参加。省协调小组办公室设在省外经贸厅，办公室成员由上述相关部门职能处室负责人组成。
各市、县（市、区）人民政府负责本地区境外劳务纠纷和突发事件应急处置工作，并建立相应的境外劳务纠纷和突发事件应急处置协调机构。
第三条 建立健全“综合协调、分级负责，条块结合、属地管理为主”的应急处置机制。处置境外劳务纠纷和突发事件，遵循以下原则：
（一）谁签约谁负责。经商务部核准具有对外承包工程、劳务合作和境外就业中介、对外援助经营资格的我省企业在对外经营过程中发生劳务纠纷和突发事件的，由对外签约的企业负责处置；
（二）谁所辖谁处理。省级管理的企业在对外经营中发生劳务纠纷和突发事件的，由企业负责处置，主管部门监督和协调；
市、县有经营资格企业和无经营资格的我省企业或个人开展对外经营过程中发生劳务纠纷和突发事件的，由该企业或个人所在地人民政府负责处置；
在我省招收对外劳务人员的省外企业在对外经营过程中发生劳务纠纷和突发事件的，由劳务人员所在地政府督促本地招工单位和个人配合处置，外经贸等相关部门积极配合；
劳务人员自行出境务工过程中发生劳务纠纷和突发事件的，由劳务人员户籍所在地人民政府负责处置。
第四条 明确各职能部门在处置境外劳务纠纷和突发事件中的职责。
外经贸部门牵头负责全省境外劳务纠纷和突发事件应急处置工作，并具体承担应急协调小组办公室工作职责。负责处理具有对外承包工程、劳务合作和境外就业中介、对外援助经营资格的我省企业在对外经营中发生的境外劳务和突发事件，拟定处置方案并组织、监督实施。
公安机关负责依法打击外派劳务经营中的违法犯罪活动，加强护照管理，查处弄虚作假骗取护照赴境外非法劳务行为。
安全机关协助有关部门处置境外劳务纠纷和突发事件，履行职责，防范、制止和依法打击危害我国家安全和利益的违法犯罪活动。
财政部门对境外劳务纠纷预防体系建设以及境外劳务纠纷和突发事件的应急救援予以资金扶持。
劳动保障部门负责查处国内职业中介机构违规经营行为。
建设部门加强对建筑工程企业的行业管理，负责对建筑行业企业或个人因违法、违规经营引发境外劳务纠纷和突发事件的相关处置工作。
外事部门负责与外交部和我驻外使领馆联系，及时传递信息和使领馆要求，协助处置境外劳务纠纷和突发事件，并为应急处置人员和劳务人员家属出境提供快捷服务和各种帮助。
工商行政管理部门配合外经贸部门查处无对外经营资格企业和个人的无证经营、非法经营、超范围经营等行为。
第五条 各地、各部门要建立和完善境外劳务纠纷和突发事件的预警信息监测体系和预警信息报告制度，通过国家、省、企业现有的驻外机构加强调查研究与信息收集、报送和共享，及时发现苗头，做到早发现、早报告、早准备、早控制。
各地、各部门收集到的重大预警信息要及时向省协调小组和有关上级部门报告。
第六条 处置境外劳务纠纷和突发事件，按照以下程序进行。
（一）指定工作机构和责任人。境外劳务纠纷和突发事件发生后，由省协调小组对有关市、县（市、区）人民政府或省属企业、有关部门下达应急处置任务，并确定督查部门和配合部门。地方政府主要负责人为第一责任人；省属企业法人代表为第一责任人。
（二）部门协作配合。境外劳务纠纷和突发事件发生后，外经贸、外事等部门要立即与我国驻外使领馆、驻外经商机构、经营公司驻外机构联系，了解事件概况和劳务人员姓名、籍贯、家属联系方式、人身及财产损失等情况，并通报各相关市、县（市、区）人民政府。省各有关部门要根据各自的职责，主动配合应急工作，并根据形势发展提出工作建议，加强指导和督查。
（三）应急处置措施。省、市、县应急处置协调机构要判断事件性质和事态发展方向，制定应急处置工作方案，部署、检查应急处置工作。必要时应督促涉案企业负责人迅速赶赴现场，采取处置措施，及时控制现场事态发展。
劳务人员户籍所在地人民政府要积极做好劳务人员家属的稳定工作，并通过劳务人员家属对境外劳务人员进行说服教育，积极稳定事态，并视情组织劳务人员家属出境处理有关事宜。
对经商务部核准具有对外承包工程、劳务合作和境外就业中介、对外援助经营资格的我省企业在对外经营过程中发生的劳务纠纷和突发事件，外经贸部门应根据事态的发展，于2日内作出是否动用企业对外劳务合作备用金的决定。
公安、劳动保障、工商等部门及时对涉案企业和个人进行调查、取证。
各相关地方政府和部门要确定专人值班，相关地方政府主要负责人和分管负责人、企业负责人、相关部门负责人要确保通讯、联络畅通。
建立应急处置工作档案，对处置工作进行全程记录，为事件善后处理提供依据。
（四）现场处置。境外劳务纠纷和突发事件发生后，根据事件性质和事态发展由省协调小组指派工作组前往事发地开展现场处理、救援和善后等工作。工作组成员由有关部门、相关地方政府及企业负责人组成。
工作组应首先向我驻外使（领）馆汇报先期处置情况及工作预案，在我驻外使（领）馆的领导下开展工作。
工作组要深入劳务人员工作、生活场所，认真听取劳务人员诉求，详细掌握第一手情况，宣讲有关法律政策，维护劳务人员的合法权益，做好前方稳定工作。
工作组要加强与外方雇主、经营公司的沟通联系，针对劳务人员提出的问题，制订切实可行的解决方案，征得所在地政府同意后迅速实施。
（五）信息报送和处理。有关地方政府和涉案企业最迟不超过24小时向省协调小组报告事件最新情况和处置工作初步方案，并通报各相关部门和单位。
有关地方政府和涉案企业要及时跟踪、续报有关信息。信息收集、报送和处理应做到及时、迅速、准确、全面，重大事件要每天一报，处理完毕后及时向省协调小组报告工作总结。
（六）后期处置。有关地方政府和省有关部门要做好经验总结、损失评估、奖惩等工作，并向省协调小组作出报告。
对于经商务部核准具有对外承包工程、劳务合作和境外就业中介、对外援助经营资格的企业因经营行为不规范引发境外劳务纠纷和突发事件的，由外经贸部门依据《对外承包工程管理条例》等相关法律、法规、规章进行处罚，并视情节轻重暂停或撤销其对外经营资格；
对于无经营资格的企业或个人因非法经营引发境外劳务纠纷和突发事件的，由外经贸、公安、劳动、工商等部门按照各自职责依法查处，并将查处结果报省协调小组。
对于建筑行业企业或个人因违法、违规经营引发境外劳务纠纷和突发事件的，由建设部门处理其违法、违规行为，并视情节轻重降低企业资质等级和个人执业资格，或吊销其资质证书；
对于经我驻外使（领）馆确定在境外有组织、煽动劳务人员采取过激行为的人员，户籍所在地人民政府应责成公安和外经贸部门对其进行警示教育，并提醒企业审慎招收其再度出国，触犯法律的，公安部门依法及时处理。
对弄虚作假骗取护照在境外非法打工者，公安部门要依法宣布护照作废，并作相应处理。
对于劳务纠纷和突发事件频发的市、县（市、区），省协调小组可作出暂停其劳务输出的决定，公安部门可视情向公安部报批将其列入出国审批政策调控地区。
（七）新闻管理。境外劳务纠纷和突发事件处置工作有关新闻报道，由省协调小组会同省政府新闻办共同管理。
新闻报道要坚持实事求是、及时准确、把握适度、内外有别、遵守纪律的原则。
第七条 为迅速有效地处置境外劳务纠纷和突发事件，各级人民政府要保证境外劳务纠纷和突发事件应急救援资金的需要。
第八条 在处置境外劳务纠纷和突发事件过程中，对于反应迅速、决策正确、处置得当的单位和表现突出的人员，省协调小组给予适当表彰奖励。
对于不负责任、办事不力、扯皮推诿造成严重后果的，省协调小组要将情况通报有关政府和部门并追究相关负责人的责任。
第九条 各地、各部门要认真做好应急处置办法的宣传和贯彻落实工作，树立危机意识、应变意识和大局意识，提高应急处置工作水平和能力。
第十条 本办法自发布之日起实施。
第十一条 本办法由省协调小组负责解释。
综合减灾基本法立法要义
朱 勋 克
内容提要 加强灾害研究，提高灾害管理水平，提升我国的综合减灾能力是社会主义现代化建设事业的重要内容。我国当前的减灾工作并未使灾害损失从根本上得到有效控制。究其原因，除不断出现新的灾种以及经济的发展，加大灾害的脆弱性，增加易损性外，综合减灾工作不到位，力度不够大是主要原因，而其中以减灾工作缺乏由国家强制力保证实施的、行之有效的制度规则为关键。当务之急就是要制定减灾领域的“宪法”——《减轻自然灾害基本法》，依法减灾。
关键词 减轻自然灾害 立法
减灾即是减轻灾害损失和不利影响。综合减灾包括以下几层含义：一是减灾贯穿于灾前预防、灾中救助和灾后的恢复重建全过程；二是减灾包括各灾种的减灾；三是减灾有实体机构实行综合统一的组织管理，有完善、畅通的灾害信息共享机制和灾情评估及辅助决策系统。减灾立法就是要以法律规范的形式，把这一综合灾害管理系统固定化、制度化，赋予其权威性和强制性。我国减灾法制建设相对落后。到目前为止，尚无一部全国人大或全国人大常委会制定颁布的综合减灾的基本法律，也无国务院制定颁布的综合减灾行政法规。相关部门颁布了一些单灾种减灾法律法规，为制定《减轻自然灾害基本法》积累了经验，创造了条件，但是，这些法律法规因其内容和实施上的不足和矛盾，并不能满足综合减灾有效的制度需求，达不到综合减灾的目的。
早在1989年，时任国务院副总理、中国国际减灾十年委员会主任的田纪云同志指出，一定要走依法救灾的道路。1998 年国务院公布的《中华人民共和国减灾规划（1998——2010年）》（以下称《减灾规划》）明确提出，“加强减灾法制建设，积极开展减灾立法的研究工作，健全和完善减灾法律法规体系，使减灾工作进一步规范化和制度化”是“减灾工作的主要措施”、重要行动之一。为此，制定《减轻自然灾害基本法》，明确其作为我国减灾法制建设和减灾法律体系中的基本法的战略地位，是新世纪减灾工作的首要任务之一，对实现依法减灾，最大可能减少灾害造成的损失和不利影响，推动国民经济和社会的可持续发展具有十分重要的意义。
一 法治社会必须依法减灾。
制定《减轻自然灾害基本法》，完善减灾法律法规体系，实现依法减灾是依法治国、依法行政方略在减灾工作中的具体体现。减灾工作是国家实施行政管理活动，进行社会主义建设的内容之一，是保障人民群众生命财产安全，维护社会稳定，促进经济发展的重要举措。因此，依照《宪法》和《立法法》的规定，加快制定我国的综合性减灾的基本法，完善减灾法律法规体系，使灾害预防、灾中救助和灾后恢复重建都有法律依据，切实维护灾民的合法权益。这是贯彻依法治国方略，建设社会主义法治国家在减灾工作中的具体体现和必然要求。
二 减灾立法与减灾体制改革
制定《减轻自然灾害基本法》，完善减灾法律法规体系是现行减灾体制革新和完善的关键。我国现行减灾体制远不能满足当前减灾形势的发展需要，突出表现在，一方面，减灾管理工作零乱，不具备系统性，不能形成一盘棋的工作局面，政出多门，令不一致，不利于统一指挥和协调，综合减灾措施得不到很好的贯彻执行，不能实现减灾资源配置的最优化和灾害损失的最小化。另一方面，减灾工作程序不规范，制度建设、组织机构、决策系统、物资装备、工作方式等落后于减灾工作的实际需要，减灾投入与产出不相对应，达不到预期的减灾效果。当前和今后全面推进减灾工作，就是要制定《减轻自然灾害基本法》，依靠法律的权威性和强制力，以法律规范的形式明确减灾在国民经济和社会发展中不可忽视和不可动摇的基础性战略地位；树立减灾工作一盘棋的观念和以人为本的观念；坚持国家主管部门、人民群众与专业技术人员相互配合，共同减灾的原则；确立预防为主，防、抗、救、治相结合的战略方针；建立中央与地方、国家各部门间的协调机制；整合全社会的减灾资源，发挥其整体功效；建立健全各级减灾组织机构，并充分发挥其减灾的积极性主动性；完善减灾工作的各种制度，建立科学的减灾决策系统，配置优良的物资装备，使减灾工作规范有序。
三 减灾立法与减灾系统工程建设
制定《减轻自然灾害基本法》，完善减灾法律法规体系是建设减灾系统工程的着眼点。灾害管理主要包括灾害的预防、预警、抗灾、救灾、恢复重建等，是一项复杂的系统工程。灾害管理是防灾减灾的最主要的手段，其目的在于防止或避免灾害的发生，一旦灾害发生，及时采取相应行动减轻灾害所造成的损失和不利影响；灾害发生后，及时向灾民提供必要的援助，帮助灾民重建家园，恢复生产。加强减灾工作，提高灾害管理水平，就必须着眼于创制《减轻自然灾害基本法》，通过立法，把减灾系统工程的关键环节和基本框架、主要内容、对策措施等以国家基本法的方式确定下来，以期提高我国的综合减灾能力。
《减轻自然灾害基本法》须明确：一是建立中国的防灾抗灾救灾体系，设立一个综合减灾机构全面部署和领导减灾规划和灾害的预防、救助及灾后的重建工作。二是建立跨部门的减灾管理信息系统，实现各部门间、中央与地方间、宏观决策机构与救灾部门间灾情信息的及时传送与交换。三是建立中央、地方政府、社会各级固定的救灾储备金体系，管好用好减灾经费；加强灾害保险，利用经济杠杆间接减灾。四是加强减灾工程管理，提高减灾工程的经济效益、社会效益和环境效益。五是强化灾害的宏观管理，完善灾害立法，推进减灾科学技术的研究和应用。
四 减灾立法与减灾宣传教育
制定《减轻自然灾害基本法》，完善减灾法律法规体系是加强减灾宣传教育，提高民众减灾意识和技能的有效途径。加强减灾的宣传与教育作为减灾系统工程的一项重要内容，也是综合减灾的应对措施之一。因此，减灾的宣传教育必须通过立法使之经常化，固定化和规范化。
《减轻自然灾害基本法》法律规范必须强调：第一，减灾宣传教育是要强化公众对于减灾的思维模式、行为方式和应对灾害的措施。第二，减灾的宣传教育要传授灾害知识，使公众了解灾害的一般知识，如灾前征兆，灾害过程，灾害机理，灾害后果等。第三，减灾宣传教育要使公众意识到灾害在现代社会中所造成的损失和不利影响的综合性、广泛性和严重性，提高公众积极参与减灾的意识。第四，减灾宣传教育要传授公众应对、处理灾害问题的实际技能，提高公众的自救和互救能力。第五，各级党政机构要更加重视减灾工作，把减灾工作纳入议事日程，特别是要预防各类重大恶性灾害事件的发生。第六，通过各种传媒手段开展减灾宣传教育，普及减灾知识。减灾宣传方式要灵活，既要到达宣传的目的，又要导向正确，不引起混乱。
五 减灾立法与科学减灾
制定《减轻自然灾害基本法》，完善减灾法律法规体系是实现科学减灾，促进科技成果转化的有力保证。要想在灾害面前有所作为，就必须对灾害的分布状况、灾害的发生规律、灾害的成因和特征、灾害的危害后果、防御此类灾害发生和减轻灾害危害后果的措施等进行深入细致的研究，走科学减灾的道路。
科学减灾，不但要有扎实的基础理论研究，探索灾害的本质及演变规律、成灾后果，而且必须提供相应的技术支持，即防御灾害发生和减轻灾害损失的方法措施。二者缺一不可。没有基础理论研究，科学减灾就没有思想基础，不能确立其体系结构；没有技术支持，科学减灾就只能是纸上谈兵，不能产生任何效益。目前，我国灾害的基础理论研究较强，应用技术研究相对较弱，不能满足科学减灾的要求。因此，借助于减灾基本法，要集中减灾科研力量，加强减灾应用科学研究，加速减灾科技成果转化，使科学技术的广泛应用成为科学减灾的根本途径。
六 减灾立法与创新
制定《减轻自然灾害基本法》，完善减灾法律法规体系为减灾从观念到制度的创新提供了有利契机。减灾同样需要理论创新和制度创新，用创造性的思维方法去思考减灾问题，发挥潜能和创造力去实践新思维和新方法。我国的减灾工作不能囿于既有的理论和制度，需要大胆的创新，并把此类创新用国家基本法加以规范和引导。第一，全面回顾我国减灾工作的历程，从理论的高度总结经验教训，检讨减灾理论的局限和制度漏洞，为下一阶段的减灾行动提供支持。第二，利用现代网络信息、技术，繁荣减灾理论研究，用不断创新完善的理论指导减灾实践。第三，集中科研力量，对减灾工作的重要环节，减灾制度存在的主要问题，以及重大灾害进行科研攻关，力求在减灾科技上有所突破。第四，以中国加入WTO，转变政府职能为契机，改革现行的灾害管理体制，理顺中央与地方之间、中央政府各部门之间在防灾、备灾、救灾方面的关系，明确各自的职责权限。健全综合减灾管理机构，从中央到地方建立门类齐全、分工合理、管理有效的中国防灾减灾体系。第六，加强灾害管理人员、减灾工作人员创新意识和能力的培养，提高其决策水平、指挥水平以及防灾救灾的业务水平，尤其是应对突发性重大灾害。
七 减灾立法与减灾全球化
制定《减轻自然灾害基本法》，完善减灾法律法规体系是减灾国际交流与合作的根本保证。减灾无国界，是“全人类共同的伟大事业，是不分地域、民族和信仰的一种人道主义行为”，是各国的共同利益，只有世界各国行动起来，发挥各自的优势，同时充分利用国际组织，通过各种途径，有的放矢、齐心协力才能达到减灾的目的。经济发展的区域化、全球化，减灾国际交流与合作日益频繁。减灾工作由本土化向国际化的趋势发展。
我国积极参与减灾的国际交流与合作，在技术开发、灾害管理人员培训等方面成绩显著，在国际减灾活动中具有重要地位。但是，WTO背景下，如何争取更多的国际援助，规范利用国际社会的人力资源、资金、技术和管理经验等减灾资源促进我国的减灾工作，使之与国际接轨；在减灾的国际交流与合作中，如何遵守国家外事纪律，保守国家机密和信息数据，维护我国的主权、尊严和安全；我国现行法律法规鲜有规定。因此，必须尽快制定《减轻自然灾害基本法》，完善减灾法律法规体系，使减灾的国际交流与合作有法可依，有章可循，最大限度利用国际资源推进我国减灾工作。
此文已在《法学杂志》2002年地四期发表。
